Κ. Καρατσώλης, εισήγηση στην Ημερίδα με θέμα: «Νομικές Ευθύνες & Συνέπειες Πράξεων Μηχανικών», που διοργανώθηκε από το ΤΕΕ/ΤΚΜ στις 8 Απριλίου 2024.
Βασική Κωδικοποίηση Διατάξεων του νέου Νόμου 5092/2024
Αιγιαλός – Παραλία
(ΦΕΚ Α’33/4.3.2024)
Ελευθερία Βολάκη, Δικηγόρος LL.M. Δίκαιο Περιβάλλοντος
Εισαγωγή
Ο χαρακτήρας του αιγιαλού και της παραλίας ως κοινόχρηστων αγαθών[1] με ειδικότερη προέκταση αυτού την ελεύθερη ακώλυτη πρόσβαση του κοινού στο παράκτιο μέτωπο, αλλά και η σημασία περιβαλλοντικής προστασίας των παράκτιων περιοχών ως ευαίσθητων περιοχών έχει ιδιαίτερα απασχολήσει το τελευταίο διάστημα την κοινή γνώμη. Θα μπορούσε να υποστηρίξει κανείς ότι δικαίως έχει απασχολήσει, και θα συνεχίζει να απασχολεί και ενδεχομένως να φέρει σε σύγκρουση ιδέες και απόψεις, καθώς ο νησιωτικός κυρίαρχος χαρακτήρας της χώρας μας πάντα θα αποτελεί αντικείμενο σύγκρουσης δικαιωμάτων και προτάσεων.
Πρόσφατα δημοσιεύθηκε ο νόμος 5092/2024 (Α’ 33/4-03-2024) με τίτλο «Όροι αξιοποίησης της δημόσιας περιουσίας στις παραθαλάσσιες περιοχές και άλλες διατάξεις»[2], με ρυθμίσεις σχετικές με την διαδικασία χαρακτηρισμού αιγιαλού και παραλίας, τη διαδικασία και τη λήψη μέτρων προστασίας και κυρώσεων σχετικά με την παραχώρηση απλής χρήσης.
Έχει ενδιαφέρον να μελετηθεί και καταγραφεί προς ποια κατεύθυνση κινούνται οι διατάξεις του νέου νόμου σε σχέση με το ν. 2971/2001, τι επιτυγχάνεται και σε ποιο βαθμό. Επιτυγχάνεται η προστασία του περιβάλλοντος, ο κοινόχρηστος χαρακτήρας του αιγιαλού και της παραλίας, η εξασφάλιση της ελεύθερης – απρόσκοπτης πρόσβασης;
Με την παρούσα κωδικοποίηση παρουσιάζονται και αναλύονται τα εξής ερωτήματα – θέματα, όπως προκύπτουν από τις νέες διατάξεις του ν. 5092/2024:
- Ποιοι χαρακτηρίζονται Προστατευόμενοι και «Απάτητοι» Αιγιαλοί και πώς ορίζονται;
- Πώς διαμορφώνεται το Ιδιοκτησιακό Καθεστώς παλαιού αιγιαλού;
- Ποιες είναι οι βασικές ρυθμίσεις και η διαδικασία παραχώρησης απλής χρήσης και ποιες είναι οι υποχρεώσεις των παραχωρησιούχων;
- Παραχώρηση σε «Όμορες επιχειρήσεις» – Ποια διαδικασία και ποιοι όροι προβλέπονται ειδικότερα για την περίπτωση αυτή;
- Νέος ελεγκτικός μηχανισμός και μέτρα προστασίας κοινοχρήστου χαρακτήρα αιγιαλού και παραλίας – Ποιες οι βασικές διαφορές σε σχέση με το ν. 2971/2001;
Σημειώνεται ότι με το ν. 5092/2024 ορίζονται τα ειδικότερα σχετικά με τον καθορισμό αιγιαλού – παραλίας, το πλαίσιο παραχώρησης απλής χρήσης αιγιαλού – παραλίας καθώς και οι κυρώσεις – μέτρα προστασίας του κοινόχρηστου χαρακτήρα αιγιαλού και παραλίας, ως εκ τούτου καταργούνται τα αντίστοιχα άρθρα του ν. 2971/2001. Ειδικότερα καταργούνται τα άρθρα 1,2,3,4,5,6,7,7Α,9,10,13,οι παρ. 6,7,8,10,11 του άρθρου 15, και τα άρθρα 16Α, 26, 27 και 29[3], ενώ κατά λοιπά εξακολουθεί να ισχύει ειδικά για τις διατάξεις περί παραχώρησης τμήματος αιγιαλού παραλίας για την εκτέλεση έργων καθώς και περί ζωνών λιμένα o ν. 2971/2001.
Βασικές ρυθμίσεις 1. Ποιοι θεωρούνται Προστατευόμενοι και «Απάτητοι» Αιγιαλοί και πώς ορίζονται;
Εισάγεται στην έννομη τάξη, στο νόμο περί προστασίας του αιγιαλού, για πρώτη φορά η έννοια του προστατευόμενου και «απάτητου αιγιαλού» – «απάτητης παραλίας». Πρόκειται για τα τμήματα αιγιαλού και παραλίας τα οποία εντάσσονται εντός περιοχών του δικτύου Νatura 2000 και αναλόγως του βαθμού προστασίας τους θα ισχύουν πλέον ειδικότεροι όροι και περιορισμοί ως προς τις παραχωρήσεις απλής χρήσης για την τοποθέτηση ομπρελοκαθισμάτων.
Ο νόμος προβαίνει στη διακριτή διαχείριση του προστατευόμενου αιγιαλού και παραλίας από τα χαρακτηρισμένα τμήματα αιγιαλού – παραλίας ως «απάτητα», με σκοπό την αυξημένη προστασία των δεύτερων. Στην περίπτωση δε χαρακτηρισμού μιας παραλίας ως «απάτητης» απαγορέυεται κάθε δραστηριότητα που θα μπορούσε να διακινδυνεύσει την ακεραιότητα του προστατευόμενου αιγιαλού και παραλίας, συμπεριλαμβανομένης και της τοποθέτησης κινητών στοιχείων, όπως ομπρελών, καθισμάτων κ.α.
Ειδικότερα, προστατευόμενος αιγιαλός-παραλία χαρακτηρίζεται «το διακριτό τμήμα αιγιαλού και παραλίας, το οποίο βρίσκεται εντός περιοχής που συμπεριλαμβάνεται στον Εθνικό Κατάλο- γο Περιοχών του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000, με ιδιαίτερα οικολογικά και γεωμορφολογικά χαρακτηριστικά που πρέπει να βελτιωθούν, να προστατευθούν ή να διατηρηθούν». Προς τον σκοπό διατήρησης των χαρακτηριστικών αυτών, τίθενται απαγορεύσεις και περιορισμοί στις επιτρεπόμενες δραστηριότητες επί του αιγιαλού και της παραλίας. Στους προστατευόμενους αιγιαλούς και παραλίες εφαρμόζονται οι όροι και περιορισμοί που τίθενται με τις κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με το άρθρο 21 του ν. 1650/1986 (Α ́ 160), περί χαρακτηρισμού περιοχών, ήτοι μέχρι την έκδοση των Π.Δ. περί εγκρίσεως των Ειδικών Περιβαλλοντικών Μελετών (ΕΠΜ) για τις περιοχές Νatura 2000.
Ως «απάτητες παραλίες» νοούνται σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 2 του ν.5092/2024 οι «Αιγιαλοί και παραλίες υψηλής προστασίας και ειδικότερα οι αιγιαλοί ιδιαίτερης αισθητικής, γεωμορφολογικής ή οικολογικής αξίας, στους οποίους απαγορεύεται η παραχώρηση απλής χρήσης, καθώς και οποιαδήποτε άλλη δράση μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη μορφολογία τους και την ακεραιότητά τους ως προς τις οικολογικές τους λειτουργίες».
Οι απαγορεύσεις και περιορισμοί των δραστηριοτήτων στις απάτητες παραλίες θα προβλέπονται:
– είτε στην Υ.Α. Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας καθορισμού όρων και περιορισμών για επεμβάσεις και δραστηριότητες σε περιοχές προστασίας της βιοποικιλότητας και Εθνικών Πάρκων, η οποία εκδίδεται κατ’ εξουσιοδότηση της παρ. 6[4] του άρθρου 21 του ν. 1650/1986. Η εν λόγω Υ.Α δύναται να εκδοθεί ενώ βρίσκεται υπό εξέλιξη η Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη (ΕΠΜ)[5] της περιοχής προστασίας και μέχρι την έκδοση Π.Δ.[6] χαρακτηρισμού των προστατευόμενων περιοχών, θέσπισης όρων – περιορισμών ως προς της χρήσεις γης και τους όρους δόμησης και εγκρίσεως Σχεδίου Διαχείρισης.
– είτε με την έκδοση ΚΥΑ των Υπουργών[7] Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών και Περιβάλλοντος και Ενέργειας, που εκδίδεται κατόπιν εισήγησης του ΟΦΥΠΕΚΑ και μετά από πρόταση του προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Περιβαλλοντικής Πολιτικής του ΥΠΕΝ. Η εν λόγω ΚΥΑ προβλέπεται ότι δύναται να εκδοθεί έως 31-03-2024, ενώ αντικείμενο της θα αποτελεί ο χαρακτηρισμός ως «απάτητων» παραλιών που βρίσκονται εντός περιοχών του Δικτύου Natura 2000 και η πρόβλεψη περιορισμών και απαγορεύσεων ως προς τις δραστηριότητες που επιτρέπονται επ’ αυτών, μέχρι την έκδοση οικείου σχεδίου διαχείρισης και του οικείου Π.Δ. του άρθρου 21 του ν. 1650/1986.
Για τον χαρακτηρισμό μιας παραλίας ως απάτητης λαμβάνονται υπόψη τα εξής κριτήρια, σύμφωνα με την παρ. 1 άρθρου 22 ν. 5092/2024:
- Η σημαντική παρουσία σε αυτές φυσικών τύπων οικοτόπων που προστατεύονται από την ενωσιακή ή την εθνική νομοθεσία, σπάνιων ενδημικών ειδών χλωρίδας και πανίδας
- Η επιτέλεση σημαντικών οικολογικών λειτουργιών για προστατευόμενα είδη
- Ο χαρακτηρισμός τους ως Καίριων Περιοχών Βιοποικιλότητας του άρθρου 184 του ν. 5037/2023 (Α ́ 78), όπως και εν γένει η παρουσία σημαντικών οικοσυστημάτων που χρήζουν προστασίας και διατήρησης ή αποκατάστασης
- Οι κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.
2. Πώς διαμορφώνεται το ιδιοκτησιακό καθεστώς του παλαιού αιγιαλού;
Με το άρθρο 6 ορίζεται το ιδιοκτησιακό καθεστώς του αιγιαλού, της παραλίας και του παλαιού αιγιαλού. Ειδικότερα, ορίζεται ότι ο αιγιαλός και η παραλία[8] ανήκουν στη δημόσια κτήση και είναι κοινόχρηστα κατά το άρθρο 967 του Αστικού Κώδικα[9], ενώ διευκρινίζεται ότι ο παλαιός αιγιαλός ανήκει στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου.
Με την εν λόγω διάταξη επανέρχεται το καθεστώς «κυριότητας» του παλαιού αιγιαλού, όπως ίσχυε υπό τον ν. 2971/2001 μέχρι την τροποποίησή του με τον ν. 4607/2019 (Α’ 65). Επισημαίνεται ότι σύμφωνα με τη νέα διάταξη, το εν λόγω καθεστώς επί της ζώνης παλαιού αιγιαλού αίρεται στη περίπτωση παλαιού αιγιαλού που συνορεύει με «απάτητες» παραλίες. Ειδικότερα, με το άρθρο 6 παρ. 5 ορίζεται ρητώς ότι «Εκτάσεις του παλαιού αιγιαλού που συνορεύουν με απάτητες παραλίες της παρ. 2 του άρθρου 4 ανήκουν στη δημόσια κτήση, είναι ανεπίδεκτες κτήσης ιδιωτικών δικαιωμάτων και καταγράφονται ως πράγματα κοινόχρηστα».
3. Ποιες είναι οι βασικές ρυθμίσεις και η διαδικασία παραχώρησης απλής χρήσης;
Α. Φορείς παραχώρησης απλής χρήσης
Με τη διάταξη του άρθρου 7 του ν. 5092/2024, πλέον αρμόδιοι φορείς για την παραχώρηση χρήσης αιγιαλού – παραλίας είναι το Ελληνικό Δημόσιο δια των Κτηματικών Υπηρεσιών και η ΕΤΑΔ Α.Ε., ενώ ο νόμος αφαιρεί την εν λόγω αρμοδιότητα πλέον από τους Δήμους. Οι Δήμοι ωστόσο, διατηρούν το δικαίωμα επί των εσόδων από την καταβολή ανταλλάγματος χρήσης [ποσοστό 60% επί του ανταλλάγματος από την παραχώρηση απλής χρήσης αποδίδεται στον οικείο Δήμο].
Β. Διαδικασία
Με το νέο νόμο, ορίζεται πλέον υποχρεωτικώς, ανεξαρτήτως του φορέα παραχώρησης, η ηλεκτρονική διαδικασία δημοπράτησης[10] για κάθε πλειοδοτική δημοπρασία περί παραχώρησης απλής χρήσης αιγιαλού́ και παραλίας[11]. Η υλοποίηση των ηλεκτρονικών δημοπρασιών θα υποστηρίζεται από το νέο σύστημα «Μητρώο Συμβάσεων Παραχώρησης Απλής χρήσης Αιγιαλού και παραλίας» του άρθρου 15 του ν. 5092/2024.
Στο Μητρώο θα αναρτώνται τα στοιχεία κάθε παραχώρησης, όπως συντεταγμένες, πολύγωνο και αεροφωτογραφίες, η διάρκεια αυτής, οι όροι της παραχώρησης, καθώς και οι αντικειμενικές αξίες των ακινήτων εγγύς του παραχωρούμενου χώρου. Μετά τη λήξη της πλειοδοτικής διαδικασίας, η ηλεκτρονική πλατφόρμα εξάγει με αυτοματοποιημένο τρόπο σχέδιο σύμβασης, το οποίο αποστέλλεται με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο στον πλειοδότη – παραχωρησιούχο.
Επισημαίνεται ότι με ειδική μεταβατική διάταξη, για το έτος 2024[12], επιτρέπεται η διενέργεια δημοπρασιών με διακηρύξεις που δεν παράγονται αυτοματοποιημένα νέο σύστημα «Μητρώο Συμβάσεων Παραχώρησης Απλής χρήσης Αιγιαλού και παραλίας».
Γ. Χρόνος ολοκλήρωσης συμβάσεων
Περαιτέρω, προβλέπεται ρητώς δια του νόμου ο χρόνος ολοκλήρωσης των αιτημάτων παραχωρήσεων απλής χρήσης, τα οποία θα πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί έως 31 Μαρτίου εκάστου έτους[13]. Η εν λόγω ρύθμιση φαίνεται να επιλύει το πρόβλημα πολλών επιχειρηματιών να μην δύναται να τοποθετήσουν ομπρελοκαθίσματα στον αιγιαλό μέχρι την υπογραφή της σύμβασης τους, η οποία πολλές φορές ολοκληρώνονταν εντός Ιουλίου ή και Αυγούστου, καθώς η ΚΥΑ[14] της παρ. 3 άρθρου 13 του ν. 2971/2001, (ΦΕΚ Β’ 1432/2023), προέβλεπε ως χρόνο διεκπεραίωσης των αιτημάτων για τους μεν Δήμους, τέλος Ιουνίου, για τις δε Κτηματικές Υπηρεσίες, τέλος Ιουλίου.
Κατά παρέκκλιση της ανωτέρω πρόβλεψης, για το έτος 2024, περί παραχώρησης χρήσης αιγιαλών και παραλιών κατόπιν ηλεκτρονικής δημοπρασίας[15], ο νέος νόμος προέβλεψε ειδικότερα ότι η διαδικασία για την παραχώρηση απλής χρήσης ολοκληρώνεται μέχρι την 31η Μαΐου 2024.
Δ. Εμβαδόν παραχωρούμενου χώρου
Με το άρθρο 9 παρ. 2 και 3 προβλέπονται οι δεσμεύσεις ως προς το εμβαδόν του «παραχωρούμενου αιγιαλού – παραλίας». Ειδικότερα:
- Καθορίζεται ως ανώτατο εμβαδόν τμήματος αιγιαλού – παραλίας προς παραχώρηση τα 500 τ.μ.
- Ορίζεται ως ελάχιστη απόσταση μεταξύ των τμημάτων παραχωρήσεων, ανεξαρτήτως του χρόνου ή της διαδικασίας που παραχωρούνται, τουλάχιστον έξι (6) μέτρων, με εξαίρεση τις συνεχόμενες όμορες επιχειρήσεις. Στην περίπτωση ύπαρξης συνεχόμενων όμορων επιχειρήσεων ή σωματείων, κατ’ εξαίρεση, το πλάτος της ελεύθερης ζώνης μειώνεται κατά πενήντα τοις εκατό (50%), εφόσον η πρόσοψη της επιχείρησης ή του ναυταθλητικού σωματείου έχει μήκος μικρότερο των έξι (6) μέτρων. Ειδικά σε περιπτώσεις επιχειρήσεων που βρίσκονται σε εφαπτόμενα κτίρια, το πλάτος της ελεύθερης ζώνης μειώνεται στα τέσσερα (4) μέτρα[16].
- Το σύνολο των τμημάτων αιγιαλού και παραλίας που παραχωρούνται δεν επιτρέπεται να καλύπτει περισσότερο από το 50% του εμβαδού ή του μήκους του μετώπου του διακριτού τμήματος αιγιαλού -παραλίας.
- Επιπλέον, όπως ορίζεται στο νόμο, δεν παραχωρούνται αιγιαλός και παραλία για απλή χρήση, κατόπιν πλειοδοτικής δημοπρασίας αλλά και σε όμορη επιχείρηση, όταν το μήκος ή πλάτος αυτού είναι μικρότερο των 4 μ. ή όταν το συνολικό εμβαδόν του αιγιαλού είναι μικρότερο των 150 τ.μ. Εξαίρεση από τον εν λόγω περιορισμό τίθεται για τις περιπτώσεις που είναι σε ισχύ άδειες λειτουργίας επιχείρησης και μέχρι τη λήξη τους. Περαιτέρω, κατ΄ εξαίρεση, επιτρέπεται η παραχώρηση αιγιαλού και παραλίας σε ξενοδοχειακά καταλύματα[17].
4. Παραχώρηση σε «όμορες επιχειρήσεις» – Ποια διαδικασία και ποιοι όροι προβλέπονται ειδικότερα για την περίπτωση αυτή;
Mε το άρθρο 11 του νέου νόμου καθορίζεται το ειδικότερο πλαίσιο παραχώρησης απλής χρήσης σε «όμορες επιχειρήσεις» που λειτουργούν σε όμορα με τον αιγιαλό-παραλίας οικόπεδα-γήπεδα. Οι όμορες επιχειρήσεις, όπως εξειδικεύονται στο νόμο, και αναφέρονται κάτωθι, δύναται μετά από αίτημα τους να λάβουν χωρίς δημοπρασία την παραχώρηση απλής χρήσης αιγιαλού- παραλίας για την τοποθέτηση ομπρελοκαθισμάτων για χρονικό διάστημα από 1 έως 3 χρόνια. Το αντάλλαγμα της παραχώρησης είναι αυτό που προκύπτει σύμφωνα με τον μαθηματικό τύπο της παρ. 5 του άρθρου 10 [αντικειμενική αξία όμορου ακινήτου Χ συντελεστής βαρύτητας αιγιαλού Χ συντελεστής βαρύτητας δραστηριότητας Χ έτη παραχώρησης Χ 3%], προσαυξημένο κατά 20%.
Με τη νέα διάταξη προστίθενται επιπλέον σε σχέση με το ν. 2971/2001, ως δικαιούχοι στις όμορες επιχειρήσεις, τα ενοικιαζόμενα επιπλωμένα διαμερίσματα, ενώ πλέον αντί των κέντρων αναψυχής προβλέπονται στο νόμο τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος (ΚΥΕ). Ειδικότερα:
• Ποιες «όμορες επιχειρήσεις» δύναται να λάβουν παραχώρηση απλής χρήσης άνευ δημοπρασίας;
Ειδικότερα, στις όμορες επιχειρήσεις, ρητώς συμπεριλαμβάνονται οι εξής:
α) κύρια ξενοδοχειακά καταλύματα
β) ενοικιαζόμενα επιπλωμένα δωμάτια – διαμερίσματα της υποπερ. γγ ́ της περ. β ́ της παρ. 2 του άρθρου 1 του ν. 4276/2014
γ) οργανωμένες τουριστικές κατασκηνώσεις (camping)
δ) καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος, και
ε) ναυταθλητικά σωματεία που φέρουν την ειδική αθλητική αναγνώριση της παρ. 1 του άρθρου 8 του ν. 2725/1999 (Α ́ 121) και είναι εγγεγραμμένα στο ηλεκτρονικό μητρώο αθλητικών σωματείων.
• Σε ποιες περιπτώσεις θεωρείται όμορη μια επιχείρηση;
Η επιχείρηση ή το σωματείο θεωρείται όμορο του παραχωρούμενου τμήματος αιγιαλού και παραλίας και όταν ανάμεσα στον χώρο που δραστηριοποιείται η επιχείρηση ή το σωματείο και τον αιγιαλό ή την παραλία παρεμβάλλεται:
- οδός, πλατεία ή άλλος κοινόχρηστος χώρος
- ιδιωτικό ακίνητο που ανήκει ή μισθώνεται από την επιχείρηση ή το σωματείο
- ακίνητο που ανήκει στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου ή στην Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤ.Α.Δ.)
Στην περίπτωση που το ακίνητο που παρεμβάλλεται ανήκει στην ΕΤΑΔ (π.χ. παλαιός αιγιαλός), ο νόμος προβλέπει νέα διαδικασία για την απόκτηση ενοχικού δικαιώματος επί αυτού, με σκοπό σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση την ταχύτερη ολοκλήρωση των συμβάσεων παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας. Ειδικότερα, η νέα διαδικασία έχει ως εξής:
- Το αίτημα περί παραχώρησης απλής χρήσης τμήματος αιγιαλού και παραλίας διαβιβάζεται από τον ενδιαφερόμενο, εκτός από την κατά τόπο αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία, ταυτόχρονα και στην ΕΤ.Α.Δ..
- Η ΕΤ.Α.Δ. έχει δικαίωμα να αρνηθεί τη σύναψη της σύμβασης, ιδίως, αν το ιδιωτικό ακίνητο αρμοδιότητάς της που παρεμβάλλεται, έχει ενταχθεί σε πρόγραμμα αξιοποίησης σύμφωνα με τον Κανονισμό της.
- Η αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία επεκτείνει το αντικείμενο της σύμβασης παραχώρησης απλής χρήσης τμήματος αιγιαλού και παραλίας και στο ενδιάμεσο τμήμα ακινήτου αρμοδιότητας της ΕΤ.Α.Δ..
- Το αντάλλαγμα για την παραχώρηση του υπό διαχείρισης της ΕΤΑΔ ακινήτου καθορίζεται από την ΕΤΑΔ ανά τετραγωνικό μέτρο χρήσης, ανά ζώνες, με απόφαση του αρμοδίου οργάνου της, η οποία εκδίδεται μέχρι τη 15η Ιανουαρίου κάθε έτους και κοινοποιείται στην αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία.
- Το τίμημα για το παραχωρούμενο από την ΕΤΑΔ ακίνητο καταβάλλεται σε ετήσια βάση από τον παραχωρησιούχο, άπαξ και απευθείας στον λογαριασμό της ΕΤ.Α.Δ. κατά την υπογραφή της σύμβασης.
- Η σύμβαση τίθεται σε ισχύ, αφού προσυπογραφεί και από το αρμόδιο όργανο της ΕΤ.Α.Δ..
- Αν παρέλθει άπρακτο χρονικό διάστημα 30 ημερών από την υποβολή του αιτήματος από τον ενδιαφερόμενο, τεκμαίρεται σιωπηρώς η συναίνεση της ΕΤ.Α.Δ..
• Ποιοι ειδικότεροι όροι ισχύουν σε σχέση με την έκταση παραχώρησης;
Το παραχωρούμενο τμήμα αιγιαλού και παραλίας σε όμορες επιχειρήσεις ή σωματεία οριοθετείται από:
α) την προβολή των ορίων του χώρου όπου δραστηριοποιείται η επιχείρηση ή το σωματείο, όπως βαίνουν κάθετα προς την ακτογραμμή και από
β) παράλληλη γραμμή τεσσάρων (4) μέτρων από την ακτογραμμή και την προβολή αυτής προς την επιχείρηση, ώστε το παραχωρούμενο εμβαδόν να μην υπερβαίνει τα πεντακόσια (500) τετραγωνικά μέτρα.
Σε κάθε περίπτωση, σε συνδυασμό και με άλλες παραχωρήσεις απλής χρήσης, καταλείπεται ελεύθερο τουλάχιστον το 50% του εμβαδού ή του μήκους του μετώπου του διακριτού τμήματος αιγιαλού και παραλίας, εντός του οποίου βρίσκεται.
Κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται η παραχώρηση μεγαλύτερης επιφάνειας, εφόσον καταλείπεται ελεύθερο το ποσοστό του πρώτου εδαφίου, αν η όμορη επιχείρηση είναι κύριο ξενοδοχειακό κατάλυμα ή camping ή σύνθετο τουριστικό κατάλυμα.
5. Ποιες είναι οι υποχρεώσεις των παραχωρησιούχων;
Με το άρθρο 8 του νέου νόμου καθορίζονται οι ειδικότερες υποχρεώσεις του παραχωρησιούχου, οι οποίες μνημονεύονται σε έκαστη σύμβαση παραχώρησης, μεταξύ των οποίων στις σημαντικότερες συμπεριλαμβάνονται οι εξής:
- Η ανάπτυξη των ομπρελών, ξαπλωστρών και θαλάσσιων μέσων αναψυχής και λοιπών κινητών στοιχείων περιορίζεται σε ποσοστό του εμβαδού της παραχωρούμενης έκτασης που δεν υπερβαίνει το εξήντα τοις εκατό (60%) ή το τριάντα τοις εκατό (30%), αν πρόκειται για προστατευόμενο αιγιαλό και παραλία.
- Η ύπαρξη ελεύθερης ζώνης από την ακτογραμμή πλάτους τουλάχιστον τεσσάρων (4) μέτρων, με σκοπό τη διασφάλιση διέλευσης του κοινού κάθετα και παράλληλα προς τη θάλασσα.
- Διασφάλιση ελεύθερης, απρόσκοπτης και ασφαλούς διέλευσης του κοινού στον αιγιαλό και την παραλία.
- Εγκατάσταση ειδικής πλατφόρμας για την εξυπηρέτηση ατόμων με αναπηρία (sea tracks), αν αυτές δεν έχουν εγκατασταθεί με μέριμνα του δήμου. Στην περίπτωση αυτή, ο παραχωρησιούχος συμψηφίζει τις δαπάνες για εγκατάσταση των πλατφορμών με το αντάλλαγμα της παραχώρησης.
- Ανάρτηση πινακίδας με τις συντεταγμένες της παραχώρησης, τον αριθμό απόφασης παραχώρησης, τα δικαιώματα του κοινού, καθώς και QR code μοναδικού για κάθε παραχώρηση, σε εμφανές σημείο στον αιγιαλό ή την παραλία
- Τοποθέτηση κινητών στοιχείων για την εξυπηρέτηση του κοινού
- Διασφάλιση της παρουσίας ναυαγοσώστη, εφόσον η υποχρέωση αυτή δεν καλύπτεται από τον οικείο δήμο. Στην περίπτωση αυτή, η αμοιβή του ναυαγοσώστη συμψηφίζεται με το αντάλλαγμα της παραχώρησης.
Σημειώνεται ότι με τη διακήρυξη παραχώρησης απλής χρήσης αιγιαλού- παραλίας μπορούν να προβλέπονται και επιπλέον υποχρεώσεις του παραχωρησιούχου τόσο σε σχέση με την προστασία, διατήρηση και ανάπτυξη του παραχωρούμενου τμήματος αιγιαλού και παραλίας, όσο και με την ενίσχυση της κοινοχρησίας.
6. Ελεγκτικός Μηχανισμός – Ποιες νέες ρυθμίσεις εισάγονται;
Με τα άρθρα 15, 16 και 17 του νέου νόμου προβλέπεται νέος ελεγκτικός μηχανισμός, ο οποίος σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση θα εξασφαλίζει τον έλεγχο τήρησης της νομιμότητας στα παραχωρούμενα ή και μη τμήματα αιγιαλών και παραλίας, την διαπίστωση τυχόν παραβάσεων και την άμεση ενεργοποίηση της εφαρμογής των μέτρων προστασίας της κοινοχρησίας αυτών. Ειδικότερα:
- Θεσπίζεται και τίθεται σε λειτουργία το πληροφοριακό Σύστημα «Μητρώο Συμβάσεων Παραχώρησης Απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας»[18], το οποίο θα περιλαμβάνει κάθε απαραίτητη πληροφορία των συμβάσεων παραχώρησης, μέσω αυτού θα ολοκληρώνονται οι συμβάσεις παραχώρησης απλής χρήσης και μέσω αυτού το κοινό θα ενημερώνεται για κάθε πράξη παραχώρησης για τοποθέτηση ομπρελοκαθισμάτων
- Διευρύνονται οι αρμόδιες ελεγκτικές αρχές. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 17, η ελεγκτική και η διαπιστωτική αρμοδιότητα τήρησης της νομιμότητας στον αιγιαλό και την παραλία θα ασκούνται από ένα σύνολο φορέων και συγκεκριμένα, από την οικεία Κτηματική́ Υπηρεσία, τον οικείο Δήμο, καθώς και από τα μικτά κλιμάκια του άρθρου 271 και 271Α του ν. 5037/2023. Επιπλέον, με απόφαση του Γενικού Γραμματέα δημόσιας περιουσίας του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών δύναται να συστήνονται «ομάδες κοινού ελέγχου»[19], αποτελούμενες από μέλη του Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, της ΑΑΔΕ και της Οικονομικής Αστυνομίας, καθώς τον Προϊστάμενο της οικείας Εισαγγελίας.
- Το έργο των ελεγκτικών οργάνων θα διευκολύνεται και θα υποστηρίζεται από τη σύγχρονη τεχνολογία, με τη χρήση «drones» και δορυφόρων.
7. Κυρώσεις – Μέτρα προστασίας του αιγιαλού – παραλίας
Βασικό πυλώνα του νέου νόμου (άρθρα 18,19,20) αποτελεί η θέσπιση αυστηρότερων μέτρων και κυρώσεων προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας, ιδίως λόγω του κοινόχρηστου χαρακτήρα αυτών αλλά και της ιδιαίτερης περιβαλλοντικής αξίας τους.
Οι κυρώσεις στο νέο νόμο διακρίνονται σε διοικητικά μέτρα, όπως πράξη άμεσης απομάκρυνσης των παράνομων εγκαταστάσεων, σφράγιση της επιχείρησης, απαγόρευση συμμετοχής σε νέους διαγωνισμούς παραχωρήσεων, στην επιβολή προστίμων, καθώς και σε ποινικά μέτρα. Περαιτέρω, οι κυρώσεις διακρίνονται στο νόμο με βάση την περίπτωση κατάληψης αιγιαλού και παραλίας άνευ σύμβασης παραχώρησης και στην περίπτωση υπέρβασης της σύμβασης παραχώρησης.
Επίσης, στην περίπτωση διαπίστωσης αυθαίρετων κατασκευών έργων ή διαμορφώσεων επί αιγιαλού και παραλίας, τότε αυτές κατεδαφίζονται με δαπάνη του υπαιτίου[20], με την έκδοση από τον Προϊστάμενο της οικείας Κτηματικής Υπηρεσίας Πρωτοκόλλου Κατεδάφισης.
Σημειώνεται δε, ότι όσον αναφορά στο διοικητικό μέτρο του αποκλεισμού από μελλοντική σύμβαση όπως θεσμοθετήθηκε, ο χρονικός αποκλεισμός από τις μελλοντικές συμβάσεις παραχώρησης ισχύει και για όλες τις προσωπικές ή κεφαλαιουχικές εταιρείες στις οποίες ο παραβάτης ή ο σύζυγος αυτού, καθώς και συγγενείς εξ αίματος ή εξ αγχιστείας μέχρι και του δεύτερου βαθμού, μετέχουν ως εταίροι ή μέτοχοι.
Ποια διαφορά θεσπίζεται σε σχέση με το ν. 2971/2001;
Αναφορικά με το ν. 2971/2001 και το άρθρο 27 στο οποίο προβλεπόταν τα μέτρα προστασίας του αιγιαλού, καταργούνται ως έννοιες για τις περιπτώσεις απλής χρήσης αιγιαλού – παραλίας τα μέτρα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής (ΠΔΑ) και του πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης χρήσης (ΠΚΑΧ). Επίσης, καταργείται το άρθρο 29 του ν. 2971/2001 σχετικά με την επιβολή διοικητικών προστίμων, εκτός από τις περιπτώσεις που έχουν διαπιστωθεί παραβάσεις πριν από την έναρξη ισχύος του νέου νόμου, και τίθεται πλέον σε ισχύ το άρθρο 19 του ν. 5092/2024 βάσει του οποίου προβλέπονται αυστηρότερα πρόστιμα και για περισσότερες περιπτώσεις. Σημειώνεται δε εκτός άλλων, ότι για πρώτη φορά καθιερώνεται πρόστιμο για την παρεμπόδιση ελεύθερης πρόσβασης του κοινού στη θάλασσα, τον αιγιαλό και την παραλία[21].
8. Eπισημάνσεις – Μεταβατικές διατάξεις
- Ο ν. 5092/2024 δεν θίγει υφιστάμενες διατάξεις που ρυθμίζουν τα επιχειρηματικά πάρκα, τα ΕΣΧΑΔΑ[22] και τα ΕΣΧΑΣΕ[23]
- Ο ν. 5092/2024 δεν θίγει εμπράγματα δικαιώματα που έχουν αποκτηθεί πριν από την 23η Απριλίου 2019 σε παλαιούς αιγιαλούς που ανήκουν στη δημόσια κτήση. Παλαιοί αιγιαλοί που έχουν καθορισθεί από την 23η Απριλίου 2019 μέχρι την έναρξη ισχύος του νέου νόμου, ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, με την επιφύλαξη της παρ. 12 του άρθρου 5. Ο ορισμός απάτητων παραλιών δεν θίγει προϋφιστάμενα ιδιωτικά δικαιώματα επί των εκτάσεων παλαιού αιγιαλού που συνορεύουν με αυτές.
- Με τις διατάξεις του ν. 5092/2024 δεν θίγονται οι όροι συμβάσεων παραχώρησης που έχουν συναφθεί πριν από την έναρξη ισχύος του.
- Παραβάσεις της παρ. 1 του άρθρου 29[24] του ν. 2971/2001 (Α΄ 285) που έχουν διαπιστωθεί πριν από την έναρξη ισχύος του ν. 5092/2024, εξετάζονται ως προς τη διαδικασία επιβολής των διοικητικών κυρώσεων σύμφωνα με την καταργούμενη διάταξη, ήτοι του άρθρου 29.
- Το άρθρο 16Α του ν. 2971/2001 εξακολουθεί να ισχύει για τον καθορισμό ανταλλάγματος στις περιπτώσεις παραχώρησης για εκτέλεση έργου, και ειδικότερα στα άρθρα 11, 14 και 14Α του ν. 2971/2001.
- Το άρθρο 27 του ν. 2971/2001, ήτοι τα μέτρα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης και το πρωτόκολλο κατεδάφισης, εξακολουθεί να ισχύει σε χώρους ζώνης λιμένα και για την εφαρμογή των άρθρων 11, 14 και 14Α του ν. 2971/2001[25](παραχώρηση χρήσης για την εκτέλεση έργων εντός αιγιαλού, παραλίας, θαλασσίου χώρου κτλ).
Για την επίτευξη της συνολικής προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας αλλά και ταυτοχρόνως της βιώσιμης αξιοποίησής τους, πάντα θα είναι αναγκαία η ειδική «νομοθετική μέριμνα»[26] και η θεσμοθέτηση ειδικών κανόνων δικαίου. Άλλωστε είναι αδήριτη ανάγκη η προστασία του αιγιαλού και της παραλίας πλέον και λόγω της κλιματικής αλλαγής, ανάγκη η οποία απορρέει από το άρθρο 24 του Συντάγματος και το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δη από τις αρχές προστασίας του περιβάλλοντος, της βιώσιμης ανάπτυξης και της φέρουσας ικανότητας του οικοσυστήματος.
Σε κάθε περίπτωση, οι ρυθμίσεις του νέου νόμου 5092/2024, όπως ο καθορισμός των απάτητων παραλιών, η λήψη μέτρων για την εξασφάλιση της ελεύθερης πρόσβασης του κοινού στη θάλασσα, η ψηφιοποίηση των συμβάσεων παραχώρησης απλής χρήσης για την ακριβή αποτύπωση των δεδομένων και την ενημέρωση του κοινού, τα αυστηρότερα μέτρα και κυρώσεις για την προστασία του αιγιαλού, φαίνεται ότι διαμορφώνουν μια νέα «κουλτούρα» για τη διαχείριση και προστασία του αιγιαλού και της παραλίας.
Μέρος της παρούσας μελέτης δημοσιεύτηκε στο ECOPRESS, στον σύνδεσμο: https://ecopress.gr/kodikopoiisi-neou-nomou-gia-aigialo-p/
[1] Κ. Καρατσώλης – Ι. Τσακαλογιάννη, «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου», Νομικό Βήμα Απρίλιος 2022: «Ο αιγιαλός, ως χαρακτηρίζεται τόσο από το άρθρο 1 του ν. 2971/01 όσο και από τις διατάξεις των άρθρων 967 και 968 ΑΚ ως κοινόχρηστο πράγμα, αποτελεί φυσική δημόσια, κτήση, δηλαδή σε αντίθεση με τα τεχνητά κατασκευάσματα, δεν απαιτείται για την ένταξή του στη δημόσια κτήση διοικητική πράξη, αλλά λόγω της ίδιας της φύσης του είναι δημόσιο κτήμα δυνάμει γενικής και αφηρημένης επιταγής του νόμου. Και η παραλία, παρόλο που δεν αναφέρεται ρητά στο ΑΚ 967, χαρακτηρίζεται διασταλτικά ως κοινόχρηστο πράγμα, γιατί εξυπηρετεί την κοινή χρήση»
[2] Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει το νόμο σκοπό του νόμου αποτελεί «η διαχείριση των παραθαλάσσιων περιοχών της χώρας, ώστε να διασφαλίζεται ο κοινόχρηστος χαρακτήρας τους και να επιτρέπεται η αξιοποίησή τους κατά τρόπο επωφελή για την εθνική οικονομία, προστατευτικό για το περιβάλλον και σύμφωνο με το δημόσιο συμφέρον».
[3] Με την επιφύλαξη των διατάξεων 23 και 24 του ν. 5092/2024.
[4] “6. Για περιοχές, στοιχεία ή σύνολα της φύσης και του τοπίου, για τα οποία αρχίζει η διαδικασία χαρακτηρισμού με προεδρικό διάταγμα και έως ότου εκδοθεί η πράξη χαρακτηρισμού, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας με απόφασή του, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, μπορεί να καθορίζει όρους και περιορισμούς για επεμβάσεις και δραστηριότητες που είναι δυνατόν να έχουν βλαπτική επίδραση στις παραπάνω περιοχές, στοιχεία ή σύνολα και να υλοποιεί διαχειριστικές δράσεις της υποπαρ. α` της παρ. 3 και συγκεκριμένες διαχειριστικές δράσεις που αποσκοπούν στη βελτίωση και διατήρηση της κατάστασης των προστατευτέων αντικειμένων. Η ισχύς της υπουργικής αυτής απόφασης δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δύο (2) έτη. Αν συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι, η προθεσμία αυτή μπορεί να παρατείνεται, με όμοια υπουργική απόφαση, για τέσσερα (4) ακόμη έτη”
[5] Παρ. 2 άρθρο 21 μ. 1650/1986 «Η Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη αποτελεί την επιστημονική μελέτη τεκμηρίωσης του Προεδρικού Διατάγματος μιας ή περισσότερων προστατευόμενων περιοχών και του Σχεδίου Διαχείρισης κάθε προστατευόμενης περιοχής.
[6] Παρ. 4 άρθρο 21 ν. 1650/1986
[7] Άρθρο 22 παρ. 1 ν.5092/2024
[8] «Και η παραλία, παρόλο που δεν αναφέρεται ρητά στο ΑΚ 967, χαρακτηρίζεται διασταλτικά ως κοινόχρηστο πράγμα, γιατί εξυπηρετεί την κοινή χρήση», Κ. Καρατσώλης – Ι. Τσακαλογιάννη, «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου», Νομικό Βήμα Απρίλιος 2022
[9] Βλ. ΑΠ 562/2016 (Α1 Πολιτικό Τμήμα), 721/ 2001, 1522/2002, 573/2008, 1334/2010, 1441/2011, 301/ 2013 (Γ’ Πολιτικό Τμήμα).
[10] Άρθρο 10 ν. 5092/2024
[11] Σημειώνεται δε ότι σύμφωνα με την παρ. 9 του άρθρου 10 ν. 5092/2024, ειδικά για τους αιγιαλούς και παραλίες που διαχειρίζεται η ΕΤΑΔ Α.Ε, η παραχώρηση απλής χρήσης λαμβάνει χώρα σύμφωνα με τον Κανονισμό της.
[12] Άρθρο 23 παρ. 5 ν. 5092/2024
[13] Άρθρο 9 παρ. 1 ν. 5092/2024
[14] περί «Καθορισμού όρων, προϋποθέσεων, τεχνικών θεμάτων, αναγκαίων λεπτομερειών και διαδικασίας για την παραχώρηση απλής χρήσης αιγιαλού…»
[15] Άρθρο 23 ν. 5092/2024
[16] Παρ. 5 άρθρο 11 ν. 5092/2024
[17] Παρ. 4 άρθρο 11 ν. 5092/2024
[18] Άρθρο 15 ν. 5092/2024
[19] Άρθρο 17 παρ. 2 ν. 5092/2024
[20] Παρ. 6 άρθρο 18 ν. 5092/2024
[21] Άρθρο 19 παρ. 1 (ε) «Παρεμπόδισης της ελεύθερης πρόσβασης του κοινού στη θάλασσα, τον αιγιαλό και την παραλία, πρόστιμο από δύο χιλιάδες (2.000) ευρώ έως εξήντα χιλιάδες (60.000) ευρώ».
[22] Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιων Ακινήτων του ν. 3986/2011
[23] Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων του ν. 4864/2021
[24] 1. Όποιος χωρίς άδεια ή με υπέρβαση αυτής ή με άδεια που εκδίδεται κατά παράβαση του νόμου αυτού επιφέρει στον αιγιαλό, την παραλία, τη θάλασσα, τον πυθμένα, τη Ζώνη λιμένα, τη μεγάλη λίμνη, πλεύσιμο ποταμό, όχθη ή παρόχθια ζώνη μεγάλης λίμνης ή πλεύσιμου ποταμού οποιαδήποτε μεταβολή με την κατασκευή, τροποποίηση ή καταστροφή έργων ή του εδάφους ή του πυθμένα με τη λήψη χώματος, λίθων ή άμμου ή με οποιονδήποτε άλλον τρόπο, ανεξάρτητα αν με τον τρόπο αυτόν επήλθε ζημιά σε οποιονδήποτε, τιμωρείται με φυλάκιση τουλάχιστον ενός έτους και με τα πρόστιμα που επιβάλλονται διοικητικά σύμφωνα με την παράγραφο 23 του άρθρου 3 του Ν. 2242/1994, που εφαρμόζεται κατά τα λοιπά. Τα πρόστιμα του προηγούμενου εδαφίου επιβάλλονται, όσον αφορά τις όχθες μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, από την αρμόδια κατά τόπο Κτηματική Υπηρεσία.
[25] Άρθρο 24 παρ. 2 ν. 5092/2024
[26] Κ. Καρατσώλης – Ι. Τσακαλογιάννη, «Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου», Νομικό Βήμα Απρίλιος 2022
Η Φέρουσα Ικανότητα μέσα από τη Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (Νόμος + Φύση)
Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ.
Βασιλοπούλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ
Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc
Πρώτη δημοσίευση: Νόμος + Φύση, στον σύνδεσμο: https://nomosphysis.org.gr/22726/i-feroysa-ikanotita-mesa-apo-ti-nomologia-toy-symvoylioy-tis-epikrateias/
1. Πρόλογος
Το τελευταίο διάστημα, εν όψει μιας νέας εκκίνησης για το χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό [1], παρατηρούμε την έξαρση των συζητήσεων για το μέλλον ανάπτυξης, ιδίως στον νησιωτικό χώρο. Με αφορμή αυτές τις εξελίξεις έχουν ενταθεί και οι πολυεπίπεδες συζητήσεις για τον όρο «Φέρουσα Ικανότητα» (στο εξής Φ.Ι.).
Μάλιστα, η οριοθέτηση της έννοιας της Φ.Ι. και οι διαφορετικές προσεγγίσεις στην ερμηνεία της αποτελούν τον πυρήνα προβληματισμών και ερωτημάτων, όπως:
- Τι σημαίνει Φ.Ι. μιας περιοχής;
- Σε ποιους τομείς δραστηριοτήτων μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο καταγραφής, αξιολόγησης και κρίσης;
- Η Φ.Ι. εννοιολογικά συνδέεται με την «ακεραιότητα» μίας προστατευόμενης περιοχής ή αφορά σε μελέτη και έρευνα και για μη προστατευόμενες περιοχές;
- Περιορίζεται στο νησιωτικό χώρο ή θα πρέπει να μελετάται για το σύνολο των περιοχών της χώρας;
- Ποιοι είναι οι δείκτες και πώς επιλέγονται για κάθε περιοχή;
- Ποια είναι τα όρια της Φ.Ι. και πώς επιλέγονται;
Με την παρούσα μελέτη επιχειρείται η μελέτη, καταγραφή και κωδικοποίηση της Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ώστε να δούμε τη Φ.Ι. μέσα από τα μάτια των Αποφάσεων και των Πρακτικών Επεξεργασίας των Δικαστών του. Μέσα από τη μελέτη μπορούν να αναδειχθούν χρήσιμα συμπεράσματα, κατευθύνσεις για τους απαιτούμενους δείκτες καθώς και οι κρίσιμοι άξονες που οριοθετούν τη συγκεκριμένη έννοια.
Σε κάθε περίπτωση, κατά την άποψη μας, η Φ.Ι. θα μπορούσε να αποτελέσει μια σημαντική «γενική αρχή», η οποία να μετουσιώνεται σε ένα εργαλείο που θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τον σχεδιασμό και τη λήψη αποφάσεων που επιδρούν στον Χώρο. Προς τούτο, θεωρούμε ότι είναι υψίστης σημασίας να μη χαθεί η ευκαιρία να τεθούν για πρώτη φορά υπό θεσμικό περίβλημα οι βασικές άξονες, άλλως τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη για την εκτίμηση και τον υπολογισμό της Φ.Ι.
2. Το πεδίο Ορισμού της Φ.Ι. και η μεθοδολογία καταγραφής
Στόχος της παρούσας μελέτης είναι η ανάδειξη των στοιχείων που κατά το ΣτΕ (από το έτος 1992 και έπειτα) αποτελούν κρίσιμα μεγέθη για τον καθορισμό της Φ.Ι. και θα μπορούσαν να καταγραφούν ως βασικές προδιαγραφές για την εκτίμησή της.
Η έννοια της Φ.Ι. έχει, μεταξύ άλλων, οριστεί ως η πεπερασμένη χωρητικότητα και αντοχή των οικοσυστημάτων και των ανθρωπογενών συστημάτων, ώστε να μην επέλθει σοβαρή επιδείνωση τους [2]. Ο προσδιορισμός της απαιτεί συνεκτίμηση παραμέτρων του τρίπτυχου κοινωνία, οικονομία, περιβάλλον και δεν εξαρτάται μόνο από μετρήσιμα ποσοτικά δεδομένα (τεχνικά, οικονομικά, επιστημονικά), αλλά και από ένα ευρύ φάσμα ποιοτικών παραγόντων που συνδέονται με τις πολιτιστικές αξίες, τις παραδόσεις, τη φυσιογνωμία της περιοχής [3].
Ενδεικτικά, η Φ.Ι. επηρεάζεται τόσο από περιβαλλοντικά, όσο και από πολεοδομικά δεδομένα – για παράδειγμα, για τον προσδιορισμό των Ζωνών Υποδοχής Μεταφοράς Συντελεστή Δόμησης προβλέπεται ρητώς στον Νόμο 4495/2017 πως ανά περιοχή λαμβάνονται υπόψη, μεταξύ άλλων, «η Φ.Ι. της περιοχής και το τοπίο» [4]. Αντίστοιχα, η Φ.Ι. αποτελεί έννοια που αφορά και περιλαμβάνεται σε πληθώρα διαφορετικών τομέων και δραστηριοτήτων, όπως είναι ο τουρισμός, όπου ως Φ.Ι. ενός τουριστικού προορισμού νοείται ο αριθμός των επισκεπτών που μπορεί αυτός να δεχθεί «χωρίς να αλλοιωθεί το φυσικό περιβάλλον και η ποιότητα της τουριστικής εμπειρίας την οποία προσφέρει [5]».
Επιχειρώντας την οριοθέτηση της έννοιας της Φ.Ι., στην παρ. 1 του άρθρου 64 του πρόσφατου Ν. 4964/2022 [6] δόθηκε ο νομοθετικός ορισμός της ως εξής: «Ως Φέρουσα Ικανότητα (Φ.Ι.) ενός χωρικού συστήματος, νοούνται τα μέγιστα ανεκτά όρια επιβαρύνσεων ή και μεταβολών των συνθηκών που επικρατούν σε αυτό, πέραν των οποίων παύει να υπάρχει ισορροπία ανάμεσα στο φυσικό περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνία που διαβιεί σε αυτό, με αποτέλεσμα να προκαλούνται υπέρμετρες ή μη αναστρέψιμες φθορές στο φυσικό περιβάλλον και να ασκούνται αρνητικές πιέσεις στο ανθρωπογενές περιβάλλον και στην κοινωνία». Στην παρ. 2 του ίδιου άρθρου παρέχεται νομοθετική εξουσιοδότηση για την έκδοση Προεδρικού Διατάγματος (Π.Δ.) με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας βάσει του οποίου θα προσδιορίζονται η μεθοδολογία εκτίμησης της Φ.Ι., οι βασικές παράμετροι που την καθορίζουν ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του εξεταζόμενου κάθε φορά χωρικού συστήματος και τα ανεκτά όρια των δεικτών στόχων των βασικών παραμέτρων της βιώσιμης ανάπτυξής του – άξονες οι οποίοι θα μπορούσαν, από τη ματιά των νομικών, να προσδιοριστούν σε αδρές γραμμές βάσει της Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ).
Αν και η ρητή νομοθετική αποτύπωση του ορισμού της Φ.Ι. είναι εξαιρετικά πρόσφατη, το ΣτΕ ήδη από την δεκαετία του 1990 επικαλούταν την έννοια αυτή είτε κατά την κρίση επί αιτήσεων ακυρώσεως αποφάσεων είτε κατά την έκδοση πρακτικών επεξεργασίας (ΠΕ) επί σχεδίων Προεδρικών Διαταγμάτων στο πλαίσιο άσκησης των διοικητικών του αρμοδιοτήτων. Έχει προκύψει, λοιπόν, πληθώρα αποφάσεων και πρακτικών επεξεργασίας που αναφέρονται στην έννοια της Φ.Ι. και προσπαθούν να την οριοθετήσουν δυνάμει του εξεταζόμενου κάθε φορά ζητήματος.
Δυνάμει της μελέτης προκύπτει το συμπέρασμα ότι οι αποφάσεις και τα Πρακτικά Επεξεργασίας (Π.Ε.) του ΣτΕ μπορούν υπό μια μεθοδολογία να καταχωρηθούν συστηματικά στις εξής κατηγορίες, όπου από την κάθε μία δύναται να αντληθούν κριτήρια και δεδομένα για τη δημιουργία «προδιαγραφών» και κριτηρίων προσδιορισμού της έννοιας της Φ.Ι.:
Α) Κατηγορίες ανά περιοχή δραστηριότητας/επέμβασης: οικισμοί και επεκτάσεις οικισμών, νησιωτικά οικοσυστήματα, προστατευόμενες περιοχές, πολιτιστικό περιβάλλον.
Β) Κατηγορίες ανά τομέα δραστηριοτήτων: ενεργειακό σύστημα – Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (Α.Π.Ε.), τουριστική ανάπτυξη π.χ. μέσω Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. και Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α., άλλοι τομείς δραστηριοτήτων καθώς και οι παράμετροι των σωρευτικών επιπτώσεων δραστηριοτήτων και του συνεργιστικού αποτελέσματος αυτών.
Εν συνεχεία, ομαδοποιούνται σε μία κατηγορία συμπεράσματα αποφάσεων προκειμένου να αναδειχτεί η θέση της Φ.Ι. στον ορθολογικό σχεδιασμό καθώς και το πεδίο χωρικής ανάλυσής της, ενώ στην τελευταία ενότητα κωδικοποιούνται συγκεκριμένα συμπεράσματα και παρατίθενται καταληκτικές σκέψεις.
• Η Εκτίμηση της Φ.Ι. βάσει της Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας
Η πρώτη αναφορά του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) στην Φ.Ι. έγινε στο ΠΕ 246/1992 με τον περιφραστικό όρο «ανώτατα όρια αναπτύξεως της περιοχής άνευ αλλοιώσεως της φυσιογνωμίας της ή της υποβαθμίσεως της ποιότητος ζωής, τυχόν κορεσμός τομέων και αναγκών κτλ.». Ήδη, στα ΠΕ 586/1992 και 398/1993, τα οποία αφορούσαν την έγκριση πολεοδομικής μελέτης για παραθεριστικό οικισμό, αναφέρεται η «φέρουσα ικανότης (αντοχή)» ως κριτήριο καταλληλότητας της περιοχής για την οποία επρόκειτο να εγκριθεί η πολεοδομική μελέτη. Το ΣτΕ τόνισε την ανάγκη ύπαρξης χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, ώστε να μπορέσει να υπολογιστεί το μέγεθος της Φ.Ι. της ευρύτερης περιοχής (ολόκληρου του Νομού), η οποία πρέπει να αποτυπώνεται σε επίσημο χάρτη, ο οποίος δημιουργείται κατόπιν συνεκτιμήσεως δημογραφικών και οικονομικών στοιχείων, καθώς και εξέτασης της απόστασης μεταξύ των υφιστάμενων οικισμών.
Α. Κατηγορίες ανά περιοχή δραστηριότητας/επέμβασης
Επιχειρώντας λοιπόν την «κωδικοποίηση» της σχετικής Νομολογίας, προκύπτει καταρχάς η κατηγοριοποίηση των κατευθύνσεων του ΣτΕ αναφορικά με τη Φ.Ι. ανά είδος – χαρακτηριστικά της περιοχής της εκάστοτε δραστηριότητας ή «επέμβασης».
Α.1. Η Φ.Ι. στους Οικισμούς και στις Επεκτάσεις Οικισμών
Πλήθος αποφάσεων αναφέρονται στη Φ.Ι. ως στοιχείο εκτίμησης της ικανοποίησης των οικιστικών αναγκών, οι οποίες είτε απορροφώνται από τους υπάρχοντες οικισμούς είτε εξυπηρετούνται με την επέκταση των ορίων οικισμών ή τη δημιουργία νέων.
Από τη συστηματική ανάλυση προκύπτει ότι στην περίπτωση αυτή πρέπει να μελετάται, αρχικώς, η δυνατότητα απορρόφησης των οικιστικών πιέσεων από τους υφιστάμενους οικισμούς. Τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη για την εκτίμηση αυτής της δυνατότητας είναι, κατά το ΣτΕ, α) το βάρος του πληθυσμού, β) τα κριτήρια που σχετίζονται με τους νέους οικιστικούς υποδοχείς και προβλέπονται από πολεοδομικά – χωροταξικά σχέδια (π.χ. Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια), γ) το οδικό δίκτυο και δ) η δυνατότητα του υδρευτικού δικτύου να εξυπηρετήσει τον προσδοκώμενο πληθυσμό και τους νέους οικισμούς, χωρίς υπερεκμετάλλευση των υδατικών πόρων [7].
Επιπλέον, έχει επισημανθεί η ανάγκη να λαμβάνεται υπόψη η προστασία του πολιτιστικού κεφαλαίου οικιστικών περιοχών, νοούμενη ως η διασφάλιση της μη μεταβολής της πολεοδομικής φυσιογνωμίας της οικιστικής περιοχής [8], ιδίως όταν πρόκειται για έναν παραδοσιακό οικισμό υψηλής πολιτιστικής, αρχιτεκτονικής και ιστορικής αξίας.
Σημαντική είναι επίσης η μη υπέρβαση της φυσικής χωρητικότητας της οικιστικής περιοχής ως προς δύο σκέλη: πρώτον, στην προστασία των φυσικών της πόρων ως στοιχεία του τοπικού προστατευτέου φυσικού περιβάλλοντος, και δεύτερον στην ικανότητα των υποδομών τεχνικής και κοινωνικής υφής να ανταπεξέλθουν ομαλώς στις εκάστοτε «πιέσεις» [9].
Ειδικό καθεστώς πολεοδόμησης καθιερώνεται, τέλος, στις περιπτώσεις δημιουργίας οικισμών για κύρια ή παραθεριστική κατοικία με πρωτοβουλία ιδιωτών, συμπεριλαμβανομένων και των εκτάσεων ιδιοκτησίας οικοδομικών συνεταιρισμών. Η κρατική μέριμνα στις περιπτώσεις αυτές λαμβάνει τη μορφή καθορισμού της θέσης του οικισμού, με βάση χωροταξικά και πολεοδομικά κριτήρια, και έγκρισης του τελικού σχεδίου σύμφωνα με τη διαδικασία και τις προϋποθέσεις που ορίζονται στον νόμο. Ο ιδιώτης δεν έχει, πάντως, αξίωση έναντι της Διοικήσεως προς έγκριση του υποβαλλόμενου σχεδίου και δημιουργία του οικισμού. Με άλλα λόγια, τόσο η δημιουργία του οικισμού καθ’ εαυτή όσο και η έγκριση της προτεινόμενης από τους ιδιώτες πολεοδομικής διαρρύθμισής του απόκεινται στη διακριτική ευχέρεια της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης. Η τελευταία οφείλει, στο πλαίσιο και των συνταγματικών κανόνων για ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη, να λάβει υπόψη τις κατευθύνσεις του υπερκείμενου χωροταξικού σχεδιασμού καθώς και τις συνθήκες του περιβάλλοντος και τη Φ.Ι. της περιοχής, χωρίς να δεσμεύεται από το γεγονός της υπάρξεως ιδιοκτησίας των ενδιαφερόμενων ιδιωτών ή συνεταιρισμών σε συγκεκριμένη θέση [10] .
Α.2. Η Φ.Ι. στα νησιωτικά οικοσυστήματα
Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Ανωτάτου Ακυρωτικού, διαχρονικά γίνεται μνεία στην ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου των μικρών νησιών, στο εκτεταμένο ανάπτυγμα των ακτών τους σε σχέση προς την έκτασή τους και στη στενή αλληλεξάρτηση των ανθρωπογενών συστημάτων (δημογραφικού, πολιτιστικού, κοινωνικοοικονομικού κ.λπ.) με το φυσικό περιβάλλον, στοιχεία που έχουν ως συνέπεια να καθίστανται αυτά εντόνως ευπαθή και ευάλωτα οικοσυστήματα.
Γενικά, τα μικρά νησιά χαρακτηρίζονται από έντονη ευπάθεια σε εξωτερικές επεμβάσεις λόγω των εκτεταμένων ακτών σε σχέση με την έκτασή τους και την αλληλεξάρτηση μεταξύ του ανθρωπογενούς και φυσικού κεφαλαίου τους – εξ αυτού είναι δεκτικά μόνο μορφών ήπιας ανάπτυξης, συμβατής με ακριβώς αυτόν τον ευαίσθητο χαρακτήρα τους. Με άλλα λόγια, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και ισχύει κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά [11]. Γι’ αυτό τον λόγο η επιτασσόμενη αυξημένη προστασία των ευαίσθητων αυτών οικοσυστημάτων επιβάλλει την ύπαρξη και εφαρμογή των κανόνων ενός ειδικού χωροταξικού σχεδιασμού. Αυτός, κατά το ΣτΕ, πρέπει να προβλέπει μορφές ήπιας αναπτύξεως [12], συμβατών με την αρχή της διατηρήσεως του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου τους και την Φ.Ι. αυτών των οικοσυστημάτων [13].
Στο πλαίσιο αυτό δικαιολογημένη παρίσταται καταρχάς η εισαγωγή διαφορετικών ρυθμίσεων για τα μικρά νησιά σε σχέση με τις λοιπές περιοχές της ηπειρωτικής χώρας, οι οποίες, εφόσον δεν υπάγονται σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς, επιτρεπτώς, κατ’ αρχήν, υφίστανται εντονότερη παραγωγική και εν γένει αναπτυξιακή δραστηριότητα από εκείνη στην οποία υπόκειται ο νησιωτικός χώρος [14]. Άρα, η Φ.Ι. των μικρών νησιών αποτελεί μέγεθος που πρέπει να εκτιμάται ιδιαιτέρως από τις εκάστοτε επιστημονικές μελέτες.
Από τη Νομολογία του ΣτΕ διαπιστώνεται ότι για τον υπολογισμό της Φ.Ι. των μικρών νησιών στοιχεία εκτίμησης είναι αφενός η πολλαπλή χρήση των εγχώριων πόρων των μικρών νησιών, αφετέρου η προστασία και διατήρηση της βιοποικιλότητας σε αυτά.
Πιο συγκεκριμένα, το ΣτΕ έχει αναφέρει πως η Φ.Ι. δύναται να προσδιοριστεί σε μακροπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα σχέδια βιώσιμης ανάπτυξης τα οποία θα πρέπει να ενσωματώνουν την προστασία του περιβάλλοντος στον οικονομικό σχεδιασμό, ιδίως με έμφαση: α) στην αναθεώρηση των μη βιώσιμων πρακτικών, β) στην προαγωγή περιβαλλοντικώς υγιούς τεχνολογίας και γ) στον αποκλεισμό των τεχνολογιών που δημιουργούν απειλή για το οικοσύστημά τους [15]. Μάλιστα, ιδίως όσον αφορά τη βιοποικιλότητα του νησιωτικού οικοσυστήματος, ουσιώδης είναι ο υπολογισμός του μέτρου διατήρησης της βιοποικιλότητας για το εκάστοτε νησί και η ανάπτυξη νέων τεχνολογιών προς τον σκοπό αυτό [16].
Ενδιαφέρουσα είναι επίσης η αναφορά για την εκπόνηση ειδικής μελέτης «χωρητικότητας» για τα μικρά νησιά, ήτοι ειδικού εργαλείου χωρικού σχεδιασμού προβλεπόμενου από το Περιφερειακό Πλαίσιο Ν. Αιγαίου [17], ενώ παράλληλα έχει τονιστεί η αναγκαιότητα για μη αποδιάρθρωση του νησιωτικού «μικρόκοσμου», ο οποίος αποτελεί ένα ιδιαίτερο και αυτοτελές οικοσύστημα [18]. Τέλος, έχει κριθεί ότι κύριος παράγοντας για τον καθορισμό των ορίων της Φ.Ι. στα μικρά νησιά είναι το ενεργειακό τους σύστημα [19] (αναλυτικότερα για τη Φ.Ι. σχετικά με τις ΑΠΕ στα μικρά νησιά βλ. κατωτέρω).
Α.3. Η Φ.Ι. στις Προστατευόμενες Περιοχές
Καταλήγοντας σε, ενδεχομένως, μία από τις παλαιότερες αναφορές τουλάχιστον σε επίπεδο Ευρωπαϊκού Δικαίου, η Φ.Ι. έχει άμεσα συνδεθεί με την διατήρηση της «ακεραιότητας» προστατευόμενων περιοχών (κυρίως αυτών του Δικτύου NATURA 2000). Η ακεραιότητα είναι άμεσα συνδεόμενη με την Φ.Ι. (carrying capacity) ενός προστατευόμενου οικοσυστήματος. Στο πεδίο αυτό, η Φ.Ι. αντιστοιχεί σε ένα ανώτατο σημείο ανεκτικότητας σε εξωτερικές, δηλαδή ανθρωπογενείς, παρεμβάσεις ενός χωρικά οριοθετημένου οικοσυστήματος – εάν ο αριθμός ή η ένταση των υπαρχουσών παρεμβάσεων αυξηθεί πέραν του ορίου της Φ.Ι., τότε τεκμαίρεται πως το οικοσύστημα υποβαθμίζεται και η ποιότητά του προσβάλλεται [20]. Αντίστοιχα, εάν ο αντίκτυπος των ανθρωπογενών δραστηριοτήτων στο τοπικό φυσικό περιβάλλον κρίνεται συμβατός με τη Φ.Ι., η αδειοδότηση, χωροθέτηση και λειτουργία τους δύναται να επιτραπεί υπό προϋποθέσεις.
Η Φ.Ι. και η λεγόμενη «ακεραιότητα» μίας προστατευόμενης περιοχής αποτελούν αλληλοσυνδεόμενες έννοιες αφενός, αφετέρου η πρώτη κριτήριο εντοπισμού βλάβης της δεύτερης. Επειδή, όμως, η έννοια της ακεραιότητας είναι ευρεία και αφηρημένη υπάρχει δυσκολία ή αδυναμία του προσδιορισμού της βλάβης της. Για αυτόν ακριβώς τον λόγο ερμηνεύεται σε αναφορά με την άλλη έννοια της Οδηγίας για τους Οικοτόπους [21], την «ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης» [22].
A.4. Η Φ.Ι. του Πολιτιστικού Περιβάλλοντος
Ενδιαφέρουσα είναι επίσης η αναφορά σε «Φ.Ι. Πολιτιστικού Τοπίου» σε πρόσφατο Πρακτικό Επεξεργασίας του Δικαστηρίου, με το οποίο απερρίφθη Προεδρικό Διάταγμα Ειδικού Πολεοδομικού Σχεδίου (Ε.Π.Σ.) λόγω μη αυτοτελούς αιτιολόγησης του «ήπιου» της προτεινόμενης επέμβασης.
Επί αυτού, το Δικαστήριο ανέφερε κατά την κρίση του τις γνωμοδοτήσεις αρμοδίων Υπηρεσιών, οι οποίες τόνιζαν τη σημασία της συμβατότητας της εκάστοτε επέμβασης με τη «Φ.Ι. του πολιτιστικού τοπίου», νοούμενη ως τη μη σημαντική και μη αναστρέψιμη διατάραξη του περιβάλλοντος «των μνημείων που αποτελούν μάρτυρες της συνεχούς κατοίκησης και ανθρώπινης δραστηριότητας στην περιοχή».
Μάλιστα, ως στοιχεία διάγνωσης αυτού του είδους Φ.Ι., αναφέρονταν η διασφάλιση, άλλως η μη ανατροπή της αναγκαίας σύνθεσης των μνημείων και του περιβάλλοντός τους σε μία «ιστορική, αισθητική και λειτουργική ενότητα» και η μη επέλευση οπτικής βλάβης στον συγκεκριμένο αρχαιολογικό χώρο [23].
Β. Ειδικότερες Κατηγορίες – διάκριση ανά τομέα των δραστηριοτήτων
Περαιτέρω, προκύπτει η κατηγοριοποίηση των κατευθύνσεων του ΣτΕ αναφορικά με τη Φ.Ι. ανά το είδος και τα χαρακτηριστικά της εκάστοτε δραστηριότητας ή «επέμβασης» σε μία περιοχή.
Β.1. Η Φ.Ι. στο Ενεργειακό Σύστημα – Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (ΑΠΕ)
Η Φ.Ι. στο πλαίσιο του ενεργειακού συστήματος [24] έχει προσεγγιστεί από το ΣτΕ ως έννοια μη υπέρβασης της δυνατότητας κάλυψης των ενεργειακών αναγκών, τις οποίες πρόκειται να καλύψουν οι προς εγκατάσταση (αιολικοί) σταθμοί, λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις από την εγκατάσταση του συνόλου των αιολικών σταθμών και τον προσδιορισμό του συνολικού αριθμού ανεμογεννητριών που μπορούν να εγκατασταθούν σε μία περιοχή, ενιαίως ή κατά τμήματα αυτής [25].
Ειδικώς για τον τομέα των Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ), η Φ.Ι. είχε ήδη αποτυπωθεί, από το έτος 2008, στο Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (ΑΠΕ) [26], ως «ο μέγιστος αριθμός τυπικών ανεμογεννητριών που επιτρέπεται να εγκατασταθούν σε μια ενότητα χώρου», άλλως η μέγιστη δυνατότητα χωροθέτησης αιολικών εγκαταστάσεων. Μάλιστα, στην Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) που συνόδευε το Ειδικό Πλαίσιο οριζόταν πως η διαμόρφωση του ειδικότερου περιεχομένου των κανόνων χωροθέτησης κάθε κατηγορίας ανανεώσιμων πηγών γίνεται κατόπιν συνεκτιμήσεως του αναμενόμενου ποσοστού συμμετοχής τους στο μείγμα ενεργειακής παραγωγής και της ύπαρξης εκμεταλλεύσιμου ενεργειακού δυναμικού, το οποίο, κατ’ αυτόν τον τρόπο, ανάγεται σε κριτήριο ιδιαίτερης βαρύτητας της Φ.Ι. των περιοχών υποδοχής, καθώς και της ανάγκης για αρμονική ένταξη των οικείων έργων στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον.
Συγκεκριμένα, η Φ.Ι. μιας Περιοχής Αιολικής Προτεραιότητας ορίζεται ως «η μέγιστη δυνατότητα χωροθέτησης αιολικών εκπεφρασμένη σε αριθμό ανεμογεννητριών και σε εγκατεστημένη ισχύ ηλεκτρικής ενέργειας» [27].
Η Νομολογία του ΣτΕ βέβαια φαίνεται να εκτιμά διαφορετικά την εγκατάσταση ΑΠΕ σε μικρά νησιά σε σύγκριση με την εγκατάσταση τους στον ηπειρωτικό χώρο [28]. Ειδικώς για τα πρώτα, ως στοιχεία εκτίμησης της Φ.Ι. ορίζονται τα αντικειμενικά και τοπικά όριά της, στα οποία ανήκουν ιδίως οι οικείες πηγές ενέργειας, οι οποίες πρέπει να παραμένουν κατά βάση τοπικές και φιλικές προς το περιβάλλον, ενώ επισημαίνεται η σημασία της εγκατάστασης ενός ήπιου ενεργειακού συστήματος χαμηλής έως μεσαίας τάξεως με τεχνολογία φιλική προς το περιβάλλον [29].
Μάλιστα, το ΣτΕ υπογράμμισε προσφάτως ότι η Φ.Ι. των μικρών νησιών συναρτάται ευθέως προς τη μεσοπρόθεσμη εξέλιξη της ενεργειακής ζήτησης, μάλιστα, ορίζεται ρητώς ως κύριος παράγοντας για τον καθορισμό των ορίων της Φ.Ι. τους το ενεργειακό τους σύστημα, από το οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η βιώσιμη ανάπτυξή τους [30]. Στην απόφαση ΣτΕ 1429/2022 το Δικαστήριο φτάνει να διαμορφώνει το σκεπτικό πως η περιβαλλοντική προστασία, τα ανεκτά όρια των νησιωτικών οικοσυστημάτων μέσω της έννοιας της Φ.Ι., η ενεργειακή αυτονομία και η οικονομική ανάπτυξη αποτελούν εν τέλει «συστατικά» μίας σύγχρονης – δύσκολα επιτεύξιμης μεν, επιθυμητής δε – κοινωνικοοικονομικής «σύνθεσης», η οποία μετουσιώνεται στην έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης [31].
Τέλος, ειδικώς για τη Φ.Ι. σε μικρά υδροηλεκτρικά, στο άρθρο 16 του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας καταγράφονται ειδικά κριτήρια για την εκτίμηση της Φ.Ι. των Μικρών Υδροηλεκτρικών (Μ.ΥΗ.Ε.), υπό την έννοια της μέγιστης δυνατότητας εγκατάστασης (δηλ. πυκνότητα εγκατάστασης) Μ.ΥΗ.Ε. στην ίδια «γραμμή» ύπαρξης υδροδυναμικού, δηλαδή στο ίδιο υδατόρευμα, ενώ στη Νομολογία του ΣτΕ αυτή αναφέρεται ως η μέγιστη δυνατότητα εγκατάστασης στην ίδια γραμμή ύπαρξης υδροδυναμικού, ως προς τη συνύπαρξη με άλλες χρήσεις και τη διατήρηση υδροβιολογικών και οικολογικών χαρακτηριστικών των υποδοχέων [32].
Β.2. Προσεγγίσεις της Φ.Ι. σε άλλους τομείς δραστηριοτήτων
Κατά την έρευνα σε αποφάσεις και πρακτικά επεξεργασίας του ΣτΕ που αφορούν Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.) και Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α.) διαπιστώθηκε ότι το ΣτΕ κάνει αναφορά στην Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και/ή στις υπόλοιπες μελέτες που συνοδεύουν τα ανωτέρω σχέδια και ειδικότερα στον τρόπο υπολογισμού της Φ.Ι., στοιχεία τα οποία φαίνεται να γίνονται εμμέσως αποδεκτά από το Δικαστήριο στο σκεπτικό και εν τέλει στην απόφασή του [33].
Σε ειδικότερες νομολογιακές περιπτώσεις, στο πλαίσιο της Φ.Ι. των υδροφορέων (π.χ. ποτάμια), η Φ.Ι. ορίζεται ρητώς ως η διατήρηση του εύρους εισόδου των υδάτων, η μη μείωση της επάρκειας των διαθέσιμων υπογείων υδάτων [34] και η μη άντληση ποσοτήτων ύδατος που επηρεάζουν το υδατικό ισοζύγιο [35].
Ειδική αναφορά στην Φ.Ι. έγινε πολλάκις από το ΣτΕ σε περιπτώσεις Περιοχών Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης Υδατοκαλλιεργειών (Π.Ο.Α.Υ.), για τις οποίες ο ορισμός της Φ.Ι. προερχόταν άμεσα από το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις υδατοκαλλιέργειες [36], ως «Φέρουσα ικανότητα υποδοχέα εγκατάστασης παραγωγικών μονάδων» η οποία «αποτελεί ένα εργαλείο με το οποίο δύναται να εκτιμηθεί η μέγιστη βιομάζα ενός ή περισσότερων ειδών εκτροφής, που μπορεί να υποστηρίξει ένας δεδομένος χώρος, λαμβάνοντας υπόψη τη βιωσιμότητα των οργανισμών και την αειφορία του περιβάλλοντος» [37]. Αντίστοιχα, σε παρόμοια απόφαση η Φ.Ι. οριοθετείται σε σχέση με τον βαθμό συγκέντρωσης των μονάδων και τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις αυτών στο οικοσύστημα, η οποία προσδιορίζεται ύστερα από αξιολόγηση σειράς παραμέτρων, όπως τα φυσικοχημικά χαρακτηριστικά των υδάτων, η παραγωγικότητα του οικοσυστήματος, η οικολογική κατάσταση των υδάτων κ.λπ. [38].
Εντοπίστηκε επίσης, κατά την νομολογιακή έρευνα, ειδική αναφορά στην Φ.Ι. υποδοχέων αποβλήτων (ΟΕΔΑ – Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διάθεσης Απορριμμάτων), για τους οποίους ορίστηκε ρητά ως η χωρητικότητά τους σε απόβλητα ανά έτος [39].
Β.3. Η Φ.Ι. στις σωρευτικές επιπτώσεις δραστηριοτήτων – συνεργιστικό αποτέλεσμα έργων και δραστηριοτήτων
Στην πλειοψηφία των αποφάσεων που αφορούσαν βιομηχανικές δραστηριότητες, εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, έργα μεταφορών ή παραγωγική δραστηριότητα και ετέθη η μη υπέρβαση των ανεκτών ορίων της περιοχής υποδοχής της εκάστοτε δραστηριότητας, υπήρξε ευθεία αναφορά στην έννοια της Φ.Ι..
Για παράδειγμα, στην περίπτωση μονάδας δευτερογενούς τομέα διαπιστώθηκε πως: «η Φ.Ι. δεν επιτρέπει την επιβάρυνση με νέες μονάδες του δευτερογενούς τομέα», άρα ετέθη η επιταγή για εξέταση των επιπτώσεων από τη σώρευση με υπάρχουσες χρήσεις και αριθμό εγκαταστάσεων με ίδιες χρήσεις [40].
Επιπλέον, το ΣτΕ επεσήμανε πολλές φορές πως για τη Φ.Ι. σε μονάδες διαχείρισης αποβλήτων (ΟΕΔΑ), βιομηχανίες, μονάδες κτηνοτροφίας και μεταναστευτικές δομές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι σωρευτικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον από την παράλληλη λειτουργία τέτοιου είδους μονάδων, με επίκεντρο στο αθροιστικό αποτέλεσμα αντιστοίχων διαφόρου είδους οχλήσεων στην περιοχή ενδιαφέροντος [41]. Αντιστοίχως, έχει επισημανθεί το δυνητικό αθροιστικό ζημιογόνο αποτέλεσμα από ομοειδείς εγκαταστάσεις [42] από την ταυτόχρονη λειτουργία εγκαταστάσεων [43].
Περαιτέρω δε, σε πρόσφατη απόφαση σχετικά με Ειδικό Σχέδιο Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικής Επένδυσης (Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.), κρίθηκε ότι η επαρκής αξιολόγηση του προτεινόμενου σχεδίου Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. ως προς τη Φ.Ι. δεν ανατρέπεται από το γεγονός ότι μεταγενέστερα της έγκρισης του εν λόγω Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. με Π.Δ. αναρτήθηκε σε δημόσια διαβούλευση άλλο Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. σε όμορη περιοχή. Επισημαίνεται στο σημείο αυτό ότι το ΣτΕ κατά την επεξεργασία του μεταγενέστερου σχεδίου Π.Δ. του Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. στην όμορη αυτή περιοχή (σε απόσταση 1.500 μ. από την περιοχή επέμβασης), το απέρριψε, μεταξύ άλλων, για το λόγο ότι δεν προέκυπτε το εάν κατά τον υπολογισμό του δείκτη της Φ.Ι. ελήφθη υπόψη ο αριθμός κλινών της προηγηθείσας και ήδη εγκεκριμένης Στρατηγικής Επένδυσης [44].
Εν τέλει, ουσιώδους σημασίας για την διακρίβωση της Φ.Ι. είναι η εξέταση των επιπτώσεων από τη σώρευση με υπάρχουσες διαφορετικές και όμοιες χρήσεις καθώς και βάσει του αριθμού εγκαταστάσεων/δραστηριοτήτων με ίδιες ή παρόμοιες χρήσεις.
Γ. Η θέση της Φ.Ι. στον ορθολογικό σχεδιασμό και το πεδίο χωρικής ανάλυσής της
Παράλληλα, διατρέχει σημαντικό μέρος της Νομολογίας η διαπίστωση ότι η Φ.Ι. αποτελεί στοιχείο και κριτήριο που πρέπει να περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό [45].
Βέβαια, η Φ.Ι. αποτελεί ένα εργαλείο δυναμικό, το οποίο εκτιμάται σε διαφορετικά επίπεδα χωρικού σχεδιασμού και χωρικής ενότητας και ανάλογα με διάφορους παράγοντες της εκάστοτε περίπτωσης, όπως το είδος της επέμβασης, οι συνθήκες της περιοχής ενδιαφέροντος, τα ιδιαίτερα τοπικά, φυσικά, πολιτιστικά και πολεοδομικά χαρακτηριστικά, κ.α. Έτσι, ειδικά ως προς το πεδίο χωρικής ανάλυσης της Φ.Ι., εντοπίζονται διάφορες διαπιστώσεις του ΣτΕ.
Καταρχάς, σε περίπτωση έγκρισης Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου (Ζ.Ο.Ε.) ως βάση ορίστηκε αυτή καθαυτή η έκταση της υπό έγκριση Ζ.Ο.Ε. [46], ενώ κατά τη δημιουργία νέων οικισμών τέθηκε το ευρύ κριτήριο της έκτασης του τότε Νομού (ήδη σήμερα Περιφερειακή Ενότητα) [47] σε αντίθεση με τις περιπτώσεις απορρόφησης οικιστικών πιέσεων (α’ και β’ κατοικίας) όπου δόθηκε έμφαση στο ειδικότερο κριτήριο της έκτασης του εκάστοτε υφιστάμενου οικισμού [48].
Επιπρόσθετα, κατά την έγκριση έργων και δραστηριοτήτων σε μικρά νησιά, τα οποία, όπως προαναφέρθηκε, αποτελούν ιδιαιτέρως ευαίσθητα οικοσυστήματα, τέθηκαν ως βάση αναφοράς οι ενότητες στις οποίες εντάσσεται όλο το νησιωτικό σύνολο, μικρότερο ή μεγαλύτερο, ήτοι ο νησιωτικός Δήμος [49]. Κατ’ αναλογία, κατά την έγκριση Π.Ο.Α.Υ. το απαραίτητο πεδίο χωρικής ανάλυσης της Φ.Ι. ήταν η θαλάσσια περιοχή της επέμβασης, νοούμενη διασταλτικά ως το οικοσύστημα αυτής [50], ενώ σε υπόθεση έγκρισης Ειδικού Πολεοδομικού Σχεδίου (Ε.Π.Σ.) εντός της πόλης της Αθήνας, τη χωρική βάση διακρίβωσης της Φ.Ι. αποτέλεσε ο συγκεκριμένος Δήμος υποδοχής του εν λόγω Σχεδίου (Δήμος Αμαρουσίου [51]).
Συστέλλοντας από την άλλη το πεδίο χωρικής ενότητας, σε εξαιρετικές περιπτώσεις μεγάλων έργων, όπως ήταν τα Ολυμπιακά Έργα, ως βάση υπολογισμού ορίστηκε η περιοχή εγκατάστασης αυτών [52], σε Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α. και Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. το εκάστοτε συγκεκριμένο ακίνητο [53] και σε έγκριση τοπικών ρυμοτομικών σχεδίων για τον κατ’ εξαίρεση καθορισμό χώρων ανεγέρσεως κτιρίων που εξυπηρετούν δημόσιο, δημοτικό ή κοινωφελή σκοπό σε εκτός σχεδίου περιοχή, αυτή η συγκεκριμένη εκτός σχεδίου περιοχή [54].
Κατά κανόνα, όμως, κατά το ΣτΕ, πρέπει να αποφεύγεται η σημειακή και αποσπασματική χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων, διότι αυτό αντίκειται στη Φ.Ι. της περιοχής [55] και στον ορθό χωροταξικό σχεδιασμό. Ο τελευταίος έχει ιδιαίτερο βάρος για το Δικαστήριο, αποτελώντας εν τέλει το κρίσιμο ειδοποιό στοιχείο που έχει στη διάθεσή της η Πολιτεία και τα διοικητικά της όργανα για τη διακρίβωση, καταρχάς, της δυνατότητας χωροθέτησης ενός έργου/μίας δραστηριότητας προκειμένου να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι κατά το δυνατόν βέλτιστοι όροι διαβίωσης του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη σύμφωνα με την αρχή της αειφορίας [56].
Σχετική και άξια αναφοράς είναι η απόφαση ΣτΕ 2996/2014, σύμφωνα με την οποία «ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια. Τα σχέδια αυτά θέτουν, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές» [57]. Προς επίρρωση αυτού, αξίζει να σημειωθεί ότι τα τελευταία χρόνια αλλά εντονότερα πρόσφατα [58] το ΣτΕ επεσήμανε στην Διοίκηση, ενόψει της συνταγματικής επιταγής για χωροταξικό σχεδιασμό, την αναγκαιότητα για ταχεία έγκριση του νέου Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου και του νέου Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό [59].
4. Συμπεράσματα θεωρητικού περιεχομένου
Ύστερα από την ανωτέρω ανάλυση, κωδικοποιούμε στοχευμένα μερικά από τα σημαντικότερα συμπεράσματά μας:
Κατά πρώτον, τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό της βιώσιμης ανάπτυξης [60] θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και για τον υπολογισμό της Φ.Ι., καθώς φαίνεται πως συχνά στη Νομολογία του ΣτΕ οι δύο αυτές έννοιες ταυτίζονται [61].
Πέραν αυτού, ο υπολογισμός και η εκτίμηση της Φ.Ι. αποτελούν βασικό κριτήριο ορθολογικού ελέγχου των χρήσεων γης [62]. Αυτό σημαίνει πως και οι τυχόν αλλαγές ή οι αυξήσεις σε πολεοδομικά μεγέθη (π.χ. αύξηση συντελεστή) επηρεάζουν την Φ.Ι. και γι’ αυτό πρέπει να την λαμβάνουν υπόψη [63]. Φυσικά, εκτός των ποσοτικών στοιχείων, η Φ.Ι. συνδυάζεται και με κριτήρια ποιοτικά, όπως ο χαρακτήρας των νησιών ως παραδοσιακών ανθρωπογενών συστημάτων και η ιδιότητα περιοχών ως ευαίσθητων οικοσυστημάτων. Άρα, το μέγεθος της Φ.Ι. πρέπει να ερευνάται και υπό αυτό το πρίσμα. Ιδιαιτέρως, ειδική πρόνοια πρέπει να υπάρχει για την διατήρηση του χαρακτήρα των μικρών νησιών και του νησιωτικού ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου τους [64].
Τέλος, καθίσταται σαφές πως η Φ.Ι. αφορά ευρύτατο πεδίο δραστηριοτήτων: τουρισμό, ενέργεια, πρωτογενή τομέα, υδατοκαλλιέργειες (Π.Ο.Α.Υ.), βιομηχανία, κ.α., συνεπώς αποτελεί έννοια που πρέπει να εκτιμάται σε συνδυασμό και σε άμεση σχέση με την αειφόρο ανάπτυξη, τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, τον έλεγχο των χρήσεων γης και την προστασία του περιβάλλοντος.
Η πλειοψηφία των αποφάσεων και των πρακτικών επεξεργασίας του ΣτΕ συγκλίνει στο ότι η Φ.Ι. αποτελεί ουσιώδους σημασίας κριτήριο, το οποίο είναι απαραίτητο να λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων, κατά τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό. Εξάλλου, όπως έχει επισημάνει κατά τη θητεία της ως Αντιπρόεδρος του ΣτΕ η νυν Πρόεδρος της Δημοκρατίας κα Α. Σακελλαροπούλου, δεν μπορεί να μη λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι «η Φ.Ι. των ανθρωπίνων οικοσυστημάτων αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για την ίδια τους την υπόσταση» [65].
Ως καταληκτικό σχόλιο, θεωρούμε υψίστης σημασίας τον εμπλουτισμό της εθνικής έννομης τάξης με τα εχέγγυα ενσωμάτωσης της έννοιας της Φ.Ι. στον σχεδιασμό, με πρώτο βήμα την έκδοση του προβλεπόμενου από την παρ. 2 του άρθρου 64 του Ν. 4964/2022 Προεδρικού Διατάγματος.
5. Αντί επιλόγου
Η σαφής παράθεση των πυλώνων που στοιχειοθετούν την έννοια της Φ.Ι. θα πρέπει κατά την άποψή μας να θέτει τη βάση για την εδραίωση ενός εργαλείου που δεν θα απορρίπτει ή θα επιτρέπει παρεμβάσεις στον εκάστοτε προσδιορισμένο χώρο παρά θα λαμβάνει υπόψη τα πραγματικά πολεοδομικά περιβαλλοντικά και πολιτιστικά δεδομένα μίας περιοχής, υπό μία κοινή, επιστημονική αξιολόγηση σε ad hoc βάση. Ευχόμαστε η παρούσα μελέτη να υποβοηθήσει το έργο της πολιτείας και των επιστημόνων προς αυτή την κατεύθυνση.
Κάτωθι ακολουθεί κωδικοποιημένη σε πίνακα η ως άνω κατηγοριοποίηση, μαζί με ενδεικτικές αναφορές των αντίστοιχων Αποφάσεων και Πρακτικών Επεξεργασίας.
Ευχαριστούμε θερμά την κα Μιχαλακέα Αθηνά, Δικηγόρο, Υπ. Δρ., για την συμβολή της στην αρχική έρευνα και καταγραφή.
| Γ. Ορθολογικός σχεδιασμός και πεδίο χωρικής ανάλυσης της Φ.Ι. | ||
|
Επιχειρούμενη επέμβαση |
Πεδίο χωρικής ανάλυσης της ΦΙ σύμφωνα με το ΣτΕ
|
Αναφορές σε Αποφάσεις και Πρακτικά Επεξεργασίας ΣτΕ |
| Έγκριση Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου (Ζ.Ο.Ε.) | Η έκταση της Ζ.Ο.Ε. | Π.Ε. ΣτΕ 527/2001, ΣτΕ 5933/1996, ΣτΕ 1129/1999, ΣτΕ 1588/1999, ΣτΕ 2239/2000, ΣτΕ 2425/2000. |
| Δημιουργία νέων οικισμών | Η έκταση του Νομού (ήδη σήμερα η Περιφερειακή Ενότητα) | Π.Ε. ΣτΕ 246/1992, Π.Ε. ΣτΕ 586/1992, Π.Ε. ΣτΕ 398/1993. |
| Απορρόφηση των οικιστικών πιέσεων (α’ και β’ κατοικίας) | Η έκταση του υφιστάμενου οικισμού | Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, Π.Ε. ΣτΕ 535/2002, Π.Ε. ΣτΕ 536/2002, Π.Ε. ΣτΕ 633/2022, Π.Ε. ΣτΕ 247/2003, Π.Ε. ΣτΕ 388/2003, Π.Ε. ΣτΕ 94/2004, Π.Ε. ΣτΕ 99/2004, Π.Ε. ΣτΕ 87/2020, Π.Ε. ΣτΕ 325/2006, Π.Ε. ΣτΕ 32/2005, Π.Ε. ΣτΕ 273/1998, Π.Ε. ΣτΕ 216/1999, Π.Ε. ΣτΕ 355/1999, Π.Ε. ΣτΕ 359/1999, Π.Ε. ΣτΕ 432/2001, Π.Ε. ΣτΕ 527/2001, Π.Ε. ΣτΕ 194/2001, Π.Ε. ΣτΕ 224/2011, Π.Ε. ΣτΕ 231/2011, Π.Ε. ΣτΕ 108/2012. |
| Έγκριση έργων και δραστηριοτήτων σε μικρά νησιά
|
Οι ενότητες, στις οποίες εντάσσεται όλο το νησιωτικό σύνολο, μικρότερο ή μεγαλύτερο, ήτοι ο νησιωτικός Δήμος. | ΣτΕ 711/2014 |
| Σε εξαιρετικές περιπτώσεις μεγάλων έργων, όπως είναι τα Ολυμπιακά Έργα | Η περιοχή εγκατάστασης | Π.Ε. ΣτΕ 28/2001, Π.Ε. ΣτΕ 55/2002. |
| Έγκριση Π.Ο.Α.Υ. | Η θαλάσσια περιοχή ως οικοσύστημα | Π.Ε. ΣτΕ 171/2020, Π.Ε. ΣτΕ 199/2020. |
| Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α. και Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.
|
Το συγκεκριμένο ακίνητο | Π.Ε. ΣτΕ 230/2020 |
| Έγκριση τοπικών ρυμοτομικών σχεδίων για τον κατ’ εξαίρεση καθορισμό χώρων ανεγέρσεως κτιρίων που εξυπηρετούν δημόσιο, δημοτικό ή κοινωφελή σκοπό σε εκτός σχεδίου περιοχή | Η συγκεκριμένη εκτός σχεδίου περιοχή | Π.Ε. ΣτΕ 178/2001, Π.Ε. ΣτΕ 326/2001, Π.Ε. ΣτΕ 417/2001, Π.Ε. ΣτΕ 510/2001, Π.Ε. ΣτΕ 419/2002, Π.Ε. ΣτΕ 302/2006, Π.Ε. ΣτΕ 303/2006, Π.Ε. ΣτΕ 214/2008, Π.Ε. ΣτΕ 114/2010, Π.Ε. ΣτΕ 199/2010, Π.Ε. ΣτΕ 193/2010, Π.Ε. ΣτΕ 178/2019, Π.Ε. ΣτΕ 106/2021, Π.Ε. ΣτΕ 119/2021, Π.Ε. ΣτΕ 166/2021. |
[1] Ειδικά για τις νησιωτικές περιοχές αναμένεται το επόμενο διάστημα η ολοκλήρωση και έγκριση του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό και του Περιφερειακού Χωροταξικού Πλαισίου Νοτίου Αιγαίου. Παράλληλα έχει εκκινήσει η εκπόνηση πολλών Τοπικών ή και Ειδικών Πολεοδομικών Σχεδίων στο νησιωτικό χώρο.
[2] Σακελλαροπούλου Α., Η στάση του Συμβουλίου της Επικρατείας και η Φ.Ι., 2016, Νόμος και Φύση.
[3] Βλαντού Α., Περιβαλλοντικός-Χωρικός σχεδιασμός και Φ.Ι., 2016, Νόμος και Φύση.
[4] Σύμφωνα με την παρ. 6 του άρθρου 72 του Ν. 4495/2017 (ΦΕΚ Α’ 167/03.11.2017).
[5] Παναγιωτόπουλος Π., Βιώσιμη Περιφερειακή Ανάπτυξη, Αθλητισμός – Τουρισμός, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σελ. 63.
[6] ΦΕΚ 150/Α/30.7.2022.
[7] ΠΕ ΣτΕ 196/2021, ΣτΕ 164/2022.
[8] ΣτΕ 6070/1996, ΣτΕ 585/2014, ΣτΕ 711/2014.
[9] ΣτΕ 629/2022, ΣτΕ 630/2022, ΣτΕ 631/2022, ΣτΕ 1037/2022.
[10] Γ. Γιαννακούρου (2022) Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Νομική Βιβλιοθήκη, σελ. 160. ΣτΕ 293/2018 σκ. 9, 148/2018. Πρβλ. ΠΕ ΣτΕ 30/2001 Ολομ., 158/2003, 325/2003.
[11] Βλ. ΣτΕ 3920/2010, ΣτΕ 387/2014, ΣτΕ 413 – 414/2005.
[12] Η πάγια νομολογία του ΣτΕ επαναλαμβάνει σε πλήθος αποφάσεων πως «Ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης αναπτύξεως ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για τα ευαίσθητα οικοσυστήματα, των οποίων η ανάπτυξη, οικιστική, τουριστική και, γενικώς, οικονομική, πρέπει να συνδέεται με τη διατ ήρηση του χαρακτήρα τους και του ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος», βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ Ολ. 3920/2010, 2489/2006, 3478/2000.
[13] Ενδεικτικά ΣτΕ 629-631/2022.
[14] ΣτΕ 1421/2013, σκέψη 27.
[15] ΠΕ ΣτΕ 273/1998, ΠΕ ΣτΕ 175/1999, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999 ΠΕ ΣτΕ 359/1999, ΠΕ ΣτΕ 432/2001.
[16] ΠΕ ΣτΕ 273/1998, ΠΕ ΣτΕ 175/1999, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999, ΠΕ ΣτΕ 359/1999, ΠΕ ΣτΕ 432/2001.
[17] ΣτΕ 1037/2022.
[18] ΣτΕ 2939/2000, ΣτΕ 2940/2000.
[19] ΣτΕ 1421/2013, ΣτΕ 1422/2013, ΣτΕ 1429/2022, ΣτΕ 1538/2022.
[20] Σύμφωνα με πάγια ενωσιακή και εθνική Νομολογία, σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση ενός συγκεκριμένου Οικοτόπου, δυνάμενο, όμως, να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτό, θα πρέπει να εγκρίνεται μόνον αν, κατόπιν προηγούμενου ελέγχου, διαπιστωθεί ότι δεν πρόκειται να παραβλάψει την ακεραιότητα αυτού του τόπου. Ειδικότερα, απαιτείται να υπάρχει διαμορφωμένη πεποίθηση, να μην υφίσταται δηλαδή, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα αυτού του τόπου (ενδεικτικά ΣτΕ 807/2014). Η δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου ή του έργου στον προστατευόμενο τόπο προϋποθέτει ότι, πριν από την έγκριση του σχεδίου ή του έργου, προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν, είτε η καθεμία από μόνη της είτε σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατήρησης του τόπου αυτού (ΔΕΕ C-387/15 και C-388/15, σκ. 50, απόφαση της 14.01.2016, C-399/14, Grune Liga Sachsen eV κ.λπ., σκ. 49, C-258/11, σκ. 40, C-404/09, σκ. 99, C-127/02 σκ. 42, ΣτΕ 2365-66/2021, 2242/2020, 1804/2018, 551/2015, 2741/2014). Η αρμόδια αρχή επιτρέπει την άσκηση δραστηριότητας στον οικείο τόπο μόνον εφόσον δεν υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητά του (ΔΕΕ C-399/14, σκ. 49, C-258/11, σκ. 40, ΣτΕ Ολ. 2996/2014, ΣτΕ 2242/2020, 1804/2018, 245/2016, 1964/2015, 551/2015, 2741/2014, 807/2014, 711/2014, 4224/2013, 1422/2013, 2473/2010, 293/2009 κ.ά.).
[21] Οδηγία 92/43/ΕΟΚ της 21ης Μαΐου 1992 για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
[22] Συγκεκριμένα, το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι «προϋπόθεση για να μην παραβλάπτεται η ακεραιότητα ενός τόπου ως φυσικού οικοτόπου, κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 3 της Οδηγίας για τους Οικοτόπους είναι η διατήρησή του σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, πράγμα που συνεπάγεται τη διασφάλιση της διατήρησης των συστατικών χαρακτηριστικών του οικείου τόπου που έχουν σχέση με την παρουσία ενός τύπου φυσικού οικοτόπου, του οποίου ο σκοπός διατήρησης αποτέλεσε το λόγο καταχώρισης του τόπου αυτού στον κατάλογο των ΤΚΣ, κατά την έννοια της Οδηγίας αυτής», βλ. C-258/2011, σκ. 48. Δηλαδή, ως «ακεραιότητα του τόπου» μπορεί πρακτικά να οριστεί το συνεκτικό σύνολο της οικολογικής δομής, της λειτουργίας και των οικολογικών διεργασιών του τόπου σε όλη την έκτασή του, που επιτρέπει στον τόπο να διατηρεί τους οικοτόπους, το σύμπλεγμα οικοτόπων και/ή τους πληθυσμούς των ειδών βάσει των οποίων χαρακτηρίστηκε ως προστατευόμενη περιοχή. Βλ. περαιτέρω Καρατσώλης Κ., Τσακαλογιάννη Ι., Κολοβέντζου Ε. (2021) Προστατευόμενες Περιοχές: Νομική Θεώρηση του Σύγχρονου Πλαισίου – Η ορθολογική κατανομή και τα επιτρεπτά όρια των ανθρωπογενών παρεμβάσεων, Νομική Βιβλιοθήκη. Επίσης βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1704/2017 σκ. 19: «(…) η υλοποίηση του σχεδίου εκτιμάται ότι δεν θα έχει σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις στις προστατευόμενες περιοχές εντός των οποίων θα εκτελεσθεί και δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητά τους και, ως εκ τούτου, δεν τίθεται, εν προκειμένω, ούτε ζήτημα διασφάλισης της συνολικής συνοχής του δικτύου NATURA 2000, ούτε ζήτημα συνδρομής της προϋποθέσεως του επιτακτικού λόγου οικονομικού και κοινωνικού συμφέροντος, που θα μπορούσε να καταστήσει, κατ’ εξαίρεση, ανεκτή την υλοποίηση σχεδίου με σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις στις ζώνες προστασίας κατά το άρθρο 6 παρ. 4 της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, το οποίο, εν προκειμένω δεν έχει έδαφος εφαρμογής.»
[23] ΠΕ ΣτΕ 109/2023.
[24] ΠΕ ΣτΕ 175/1999, ΣτΕ 2814/2013, 4189/2014, 4191/2014, 4193/2014, 1420/2015, 1421/2015, 1422/2015, 1423-28/2015, 1430/2015, 1431/2015, 1432/2015, 3164/2015, 964/2018, 1260/2018, 1358/2018, 2242/2020, 1429/2022
[25] ΣτΕ 1508/2008, Βλ. σχετ. πρόσφατες αποφάσεις ΔΕφΑθ (Ακυρ) 818-819/2023.
[26] Όπως εγκρίθηκε με την απόφαση της Εθνικής Επιτροπής στον Τομέα του Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΦΕΚ 2464/Β/03.12.2008) μαζί με τη Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού, με την ενσωμάτωση όρων, περιορισμών και κατευθύνσεων για την προστασία και διαχείριση του περιβάλλοντος και την αντιμετώπιση των σημαντικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που ενδέχεται να προκύψουν από την εφαρμογή του. Το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις ΑΠΕ αποτελεί ένα εξαιρετικής σημασίας κείμενο στρατηγικού σχεδιασμού, το οποίο, λόγω του εξειδικευμένου χαρακτήρα του, υπερισχύει γενικότερων Χωροταξικών Πλαισίων, καθώς επικεντρώνεται στις δυνατότητες χωροθέτησης ΑΠΕ στον Ελλαδικό χώρο.
[27] ΦΕΚ 2464/Β/03.12.2008 με το οποίο εγκρίθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας (ΑΠΕ) και η Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού.
[28] Ειδικά για τη Φ.Ι. στην περίπτωση χωροθέτησης αιολικών πάρκων βλ. ΣτΕ 1420-1428/2015, ΣτΕ 1430-1432/2015, ΣτΕ 3164/2015, ΣτΕ 964/2018, ΣτΕ 1260/2018, ΣτΕ 2242/2020.
[29] ΠΕ ΣτΕ 175/1999, ΣτΕ 1421/2013, ΣτΕ 1422/2013, ΣτΕ 1429/2022, ΣτΕ 1538/2022.
[30] ΣτΕ 1421/2013 (ομ. 1422/2013). Ενδιαφέρουσα η συνέχεια της σκέψης, σύμφωνα με την οποία παρόλο που μπορεί να υπάρχει «αδιάθετο ποσό καλύψεως» η εγκατάσταση ΑΣΠΗΕ εξαρτάται από τη συνδρομή των κατά την περιβαλλοντική νομοθεσία και τις λοιπές σχετικές διατάξεις απαιτούμενων προϋποθέσεων, διαπιστούμενη κατά την οικεία διοικητική διαδικασία (π.χ. ο καθορισμός νομίμως θεσμοθετημένων χρήσεων γης και τα ιδιαίτερα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά της κάθε περιοχής εξεταζόμενα κατά περίπτωση). Επίσης, στη ΣτΕ 4189/14 αναφέρεται πως «μέσο διασφάλισης της μη υπέρβασης της φέρουσας ικανότητας κάθε περιοχής προβλέπεται η διαδικασία της εγκρίσεως των περιβαλλοντικών όρων, κατά την οποία είναι δυνατόν, κατόπιν εκτιμήσεως των ιδιαιτεροτήτων της συγκεκριμένης περιοχής, είτε να απαγορεύεται είτε να επιτρέπεται με πρόσθετους, ενδεχομένως, όρους και περιορισμούς η χωροθέτηση και λειτουργία κάθε επιμέρους εγκατάστασης.» Η ΣτΕ 1778/2015 αναφέρει επίσης πως «Η συνδρομή δε των ανωτέρω προϋποθέσεων [ενν. πλήρωσης Φ.Ι.] εξετάζεται στην περίπτωση αυτή κατά τον έλεγχο της νομιμότητος όχι μόνο της πράξεως εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων, αλλά και της αδείας εγκαταστάσεως κάθε σταθμού».
[31] Βλ. σκ. 10 της απόφασης και περισσότερα σε: Τσακαλογιάννη Ι., Επιτρεπτή η υπό προϋποθέσεις χωροθέτηση αιολικών πάρκων στα νησιωτικά οικοσυστήματα – Παρατηρήσεις στην απόφαση ΣτΕ 1429/2022, ΠερΔικ 4/2022, σελ. 622.
[32] ΣτΕ 47/2018 και άρθρο 16 Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τις ΑΠΕ.
[33] ΠΕ ΣτΕ 363/2013 139/2014, 171/2020, 199/2020.
[34] ΣτΕ ΕΑ 737/2011.
[35] ΣτΕ 3943/2015 για τον Ασωπό ποταμό: «συνεκτιμωμένης και της μέχρι τότε επιβάρυνσης του οικοσυστήματος από κάθε φύσης ανθρωπογενείς δραστηριότητες, νόμιμες ή παράνομες, όπως αυτές εκάστοτε προκύπτουν από τα στοιχεία του φακέλου και, εν ελλείψει αυτών, από ειδικώς, προς τούτο, διενεργούμενη μελέτη, αν το ως άνω οικοσύστημα μπορεί να υποδεχθεί νέα ανθρωπογενή κατάλοιπα, χωρίς ουσιώδη αλλοίωσή του ή αν η φέρουσα ικανότητά του έχει, πλέον, κορεσθεί, οπότε δεν είναι ανεκτή οποιαδήποτε περαιτέρω επιβάρυνσή του» (σκ. 8).
[36] ΦΕΚ 2505/Β/04.11.2011.
[37] ΣτΕ 334/2020. Επίσης στην απόφαση γίνεται ρητή αναφορά στο άρθρο 6 του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις υδατοκαλλιέργειες, το οποίο καθορίζει τεχνικές παραμέτρους για τον προσδιορισμό της Φ.Ι., όπως τα φυσικοχημικά χαρακτηριστικά των υδάτων του οικοσυστήματος, οι κινήσεις των υδάτινων μαζών (ρεύματα) και ο χρόνος ανανέωσης των υδάτων στην περιοχή, οι επιδράσεις της παρακείμενης χερσαίας έκτασης στο υδάτινο οικοσύστημα, κ.α.
[38] ΣτΕ 4982/2014.
[39] ΣτΕ 902/2011.
[40] ΣτΕ 581/2002.
[41] ΣτΕ 902/2011, 1531/2014.
[42] ΣτΕ 380/2014, ΣτΕ 1973/2017, ΣτΕ 1678/22, ΣτΕ 1287/22, ΣτΕ 2940/2017.
[43] ΣτΕ 273/2019.
[44] ΠΕ ΣτΕ 196/2021. Βλ. περαιτέρω ανάλυση σε Βολάκη Ελ., Τσακαλογιάννη Ιφ., Παρατηρήσεις στην ΣτΕ Ολ 2564/2022 – Απόρριψη αιτήσεως ακυρώσεως ΠΔ έγκρισης Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.: Το θεσμικό πλαίσιο των Στρατηγικών Επενδύσεων, τα εχέγγυα προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος και η συμβατότητα με τον πολεοδομικό σχεδιασμό, ΠερΔικ, 1/2023, σελ. 144 – 151. Για τη χρονική αλληλουχία των δεδομένων επισημαίνεται ότι κατά το στάδιο εκπόνησης της μελέτης Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. στην όμορη θέση βρισκόταν ήδη σε διαβούλευση με δημοσιευμένα στοιχεία η Σ.Μ.Π.Ε. του πρώτου Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε., ενώ κατά το στάδιο επεξεργασίας του σχεδίου Π.Δ. από το ΣτΕ, το πρώτο Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε. είχε ήδη εγκριθεί με Π.Δ.
[45] ΠΕ ΣτΕ 246/1992, 586/1992, 398/1993, 396/1999, 30/2001, 527/2001, 325/2003, 326/2003, 140/2002, 158/2003, 224/2011, 231/2011, 178/2001, 326/2001, 417/2001, 510/2001, 419/2002, 302/2006, 303/2006, 214/2008, 114/2010, 199/2010, 193/2010, 178/2019, 106/2021, 119/2021, 166/2021.
[46] ΠΕ ΣτΕ 527/2001, ΣτΕ 5933/1996, ΣτΕ 1129/1999, ΣτΕ 1588/1999, ΣτΕ 2239/2000, ΣτΕ 2425/2000.
[47] ΠΕ ΣτΕ 246/1992, ΠΕ ΣτΕ 586/1992, ΠΕ ΣτΕ 398/1993.
[48] ΠΕ ΣτΕ 210/2002, ΠΕ ΣτΕ 535/2002, ΠΕ ΣτΕ 536/2002, ΠΕ ΣτΕ 633/2022, ΠΕ ΣτΕ 247/2003, ΠΕ ΣτΕ 388/2003, ΠΕ ΣτΕ 94/2004, ΠΕ ΣτΕ 99/2004, ΠΕ ΣτΕ 87/2020, ΠΕ ΣτΕ 325/2006, ΠΕ ΣτΕ 32/2005, ΠΕ ΣτΕ 273/1998, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999, ΠΕ ΣτΕ 359/1999, ΠΕ ΣτΕ 432/2001, ΠΕ ΣτΕ 527/2001, ΠΕ ΣτΕ 194/2001, ΠΕ ΣτΕ 224/2011, ΠΕ ΣτΕ 231/2011, ΠΕ ΣτΕ 108/2012.
[49] ΣτΕ 711/2014.
[50] ΠΕ ΣτΕ 171/2020, ΠΕ ΣτΕ 199/2020.
[51] ΠΕ ΣτΕ 38/2023.
[52] ΠΕ ΣτΕ 28/2001, ΠΕ ΣτΕ 55/2002.
[53] ΠΕ ΣτΕ 230/2020.
[54] ΠΕ ΣτΕ 178/2001, ΠΕ ΣτΕ 326/2001, ΠΕ ΣτΕ 417/2001, ΠΕ ΣτΕ 510/2001, ΠΕ ΣτΕ 419/2002, ΠΕ ΣτΕ 302/2006, ΠΕ ΣτΕ 303/2006, ΠΕ ΣτΕ 214/2008, ΠΕ ΣτΕ 114/2010, ΠΕ ΣτΕ 199/2010, ΠΕ ΣτΕ 193/2010, ΠΕ ΣτΕ 178/2019, ΠΕ ΣτΕ 106/2021, ΠΕ ΣτΕ 119/2021, ΠΕ ΣτΕ 166/2021.
[55] ΠΕ ΣτΕ 194/2011.
[56] Βλ. ΣτΕ 2038/2019: «Επειδή, από τον συνδυασμό των άρθρων 24 παρ. 1 και 2, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός, ο οποίος αποτελεί τη χωρική έκφραση των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, ανήκει στην αρμοδιότητα του κράτους, το οποίο υποχρεούται, σύμφωνα με τις αρχές και τα πορίσματα της επιστήμης της χωροταξίας, να λαμβάνει τα αναγκαία για τον ορθολογικό χωροταξικό σχεδιασμό μέτρα, προκειμένου να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι κατά το δυνατόν βέλτιστοι όροι διαβίωσης του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη σύμφωνα με την αρχή της αειφορίας…» (σκ. 2).
[57] Σκ. 5, ΣτΕ 2996/2014.
[58] Βλ. ενδεικτικά ΠΕ ΣτΕ 196/2021.
[59] Το εγκεκριμένο Ειδικό Πλαίσιο του 2013 ακυρώθηκε με την υπ’ αριθμ. 3632/2015 απόφαση του ΣτΕ και το προηγούμενο του 2009 κρίθηκε πως δεν αναβιώνει (σκ. 18). Βέβαια, σε κάθε περίπτωση, όπως έχει διαπιστώσει και το ΣτΕ (ΣτΕ 519/2017, σκέψη 6, πρβλ και ΣτΕ 3043/2011 σκ. 12-14 και ΠΕ ΣτΕ 70/2017), η ολιγωρία της Διοίκησης, στην οποία έχει αναπεμφθεί και εκκρεμεί το ζήτημα έγκρισης νέου Ε.Χ.Π. για τον Τουρισμό, δεν συνεπάγεται αδυναμία ανάπτυξης τουριστικής δραστηριότητας στη χώρα, η οποία θα πρέπει να πραγματοποιηθεί βάσει των προβλέψεων που τυχόν υπάρχουν σε υφιστάμενα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια, καθώς και στα χωρικά σχέδια κατωτέρου ιεραρχικώς επιπέδου σχεδιασμού. Εν προκειμένω σήμερα υπό εξέλιξη βρίσκεται η εκπόνηση και η έγκριση του νέου Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό. Βλ. Τσακαλογιάννη Ι., Βασιλοπούλου Ι., Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 1037/2022, ΠερΔικ 3/2022, σελ. 477.
[60] Η βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη συνίσταται πρωτίστως στην αναζωογόνηση των οικισμών της χώρας που φθίνουν ή εγκαταλείπονται, προς τους οποίους θα πρέπει να κατευθύνεται η αναπτυξιακή δραστηριότητα, βλ. ΠΕ ΣτΕ 527/2001, 535/2002.
[61] ΠΕ ΣτΕ 210/2002, 535/2002, 536/2002, 633/2002, 247/2003, 388/2003, 94/2004, 99/2004, 87/2020
[62] ΠΕ ΣτΕ 120/2002, 159/2002.
[63] ΠΕ ΣτΕ 601/2002, 602/2002.
[64] ΠΕ ΣτΕ 210/2002, 535/2002, 536/2002, 633/2002, 247/2003, 388/2003, 94/2004, 99/2004, 87/2020.
[65] Α. Σακελλαροπούλου, Εισήγηση στην εσπερίδα της Ελληνικής Εταιρείας Περιβάλλοντος και Πολιτισμού με θέμα «Φέρουσα ικανότητα και σχεδιασμός του χώρου», 2015, Ε.Μ.Π.
Αξιοπρεπής διαβίωση και πολεοδομικός σχεδιασμός
Καρατσώλης Κωνσταντίνος, Δικηγόρος, Υπ. Δρ., Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας
Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc
Βασιλοπούλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ
Πρώτη δημοσίευση: Περιοδικό «Το Σύνταγμα», 2/2023, Εκδόσεις Σάκκουλα
Ι. Η έννοια της πόλης και ο σχεδιασμός
Η πόλη, μικρή ή μεγάλη, αποτελεί τον οργανωμένο χώρο στον οποίο ζει και δραστηριοποιείται ο άνθρωπος. Ο ορισμός της έννοιας της πόλης δεν είναι απόλυτος και στατικός, αλλά εξελίσσεται διαρκώς αντανακλώντας κάθε φορά τις συνθήκες και τα δεδομένα του χώρου στον οποίο αναφέρεται [1], καθώς και τις αξιακές επιλογές της κοινωνίας στην οποία εντάσσεται.
Σε θεωρητικό επίπεδο, ήδη από την αρχαιότητα, οι λέξεις «πόλις» και «πολίτης» είχαν κυρίως ιδεολογικό περιεχόμενο. Σύμφωνα με τον Αριστοτέλη η δημιουργία πόλεων είναι συνυφασμένη με την φύση των ανθρώπων και αποτυπώνει την ανάγκη του ατόμου για κοινωνικοποίηση [2]. Η πόλη εκτός από χώρο γέννησης των εμπορικών ανταλλαγών αποτελεί και τον χώρο της αγοράς (forum), δηλαδή τον χώρο του διαλόγου, της κριτικής σκέψης και της θεσμοθετημένα οργανωμένης συνύπαρξης [3]. Η πόλη ανήκει στους ανθρώπους ως άτομα αλλά και ως μέλη του κοινωνικού συνόλου αποτελώντας με τον τρόπο αυτό το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών ατομικοτήτων και συλλογικοτήτων να διαμορφώσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο [4]. Είναι βέβαιο, πως όποιο και αν είναι το ειδικότερο περιεχόμενο που αποδίδεται κάθε φορά στην έννοια της πόλης [5], το συστατικό κομμάτι που πάντοτε την χαρακτηρίζει είναι ο άνθρωπος και η αξιοπρεπής διαβίωσή του μέσα σε αυτήν.
Ο τρόπος με τον οποίο δομείται η πόλη αποτυπώνει, όχι μόνο τις υφιστάμενες ανάγκες των πολιτών (στέγαση, άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, πρόσβαση σε υπηρεσίες κοινής ωφέλειας κτλ.), αλλά και το σύστημα αξιών που κάθε Πολιτεία επιλέγει, καθώς και τις προτεραιότητες που θέτει. Είναι σαφές πως στόχος της πόλης είναι – ή έστω θα έπρεπε να είναι – η επίτευξη υψηλού επιπέδου διαβίωσης των πολιτών σε αυτήν, το οποίο εξαρτάται άμεσα από τις υποδομές της, από τη διάταξη και το σχεδιασμό του δομημένου και μη περιβάλλοντός της, καθώς και από τη σχέση (ποιοτική και ποσοτική) του ιδιωτικού και δημοσίου χώρου.
Ο σχεδιασμός του χώρου [6] δεν αποτελεί μια αμιγώς τεχνική διαδικασία αλλά και μια κοινωνική δραστηριότητα με πολιτικές και οικονομικές προεκτάσεις [7], η οποία εμπεριέχει ταυτόχρονα το στοιχείο της πρόβλεψης και διαρρύθμισης μελλοντικών καταστάσεων. Ο σχεδιασμός προκειμένου να είναι αποτελεσματικός και να οδηγεί στην υιοθέτηση των βέλτιστων κάθε φορά επιλογών πρέπει να είναι ορθολογικός. Ο ορθολογικός σχεδιασμός περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, συλλογή πλήθους στοιχείων, δημιουργία υποβάθρων, σύνθετες μελετητικές διαδικασίες, διαβούλευση, ελέγχους και διαδικασίες θεσμοθέτησης, τα οποία αναπτύσσονται σε βάθος ετών. Ειδικά ο σχεδιασμός της πόλης (πολεοδομικός σχεδιασμός [8]) συνιστά βασικό εργαλείο ρύθμισης του αστικού και περιαστικού χώρου με κύριο μέλημα την κοινωνική ευημερία και οικονομική ανάπτυξη των πολιτών, την πρόσβασή τους σε βασικές υπηρεσίες και υποδομές, την υγιεινή και την ασφάλεια των πόλεων [9]. Προκύπτει, λοιπόν, ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός ως διαδικασία επεξεργασίας δεδομένων και σταθμίσεων είναι καθοριστικής σημασίας για την διασφάλιση καλύτερων συνθηκών διαβίωσης, την αναβάθμιση της ποιότητας ζωής, καθώς και την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος εντός των ορίων της πόλης. Προς τούτο, χαρακτηριστικά παραδείγματα σύγχρονων διαδικασιών ορθολογικού σχεδιασμού είναι το Κλιματικό Σύμφωνο και το Σύμφωνο των Δημάρχων, που έχουν αρχίσει να κάνουν την εμφάνισή τους στην ευρωπαϊκή σφαίρα και ενσωματώνουν την κλιματική διάσταση στον αστικό σχεδιασμό.
ΙΙ. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα – Ιστορική αναδρομή και Θεσμικό πλαίσιο
Το ελληνικό Σύνταγμα, ήδη κατά την θέσπισή του το 1975, περιείχε ρητή διάταξη για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό της χώρας, στην παρ. 2 του ά. 24 Σ σύμφωνα με την οποία «H χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης». Κατά την αναθεώρηση του 2001 στην ως άνω παράγραφο προστέθηκε εδάφιο σύμφωνα με το οποίο «Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης».
Ο πολεοδομικός σχεδιασμός ανατίθεται, λοιπόν, στην Πολιτεία και γίνεται επί τη βάσει κριτηρίων που έχουν ως στόχο τη δημιουργία οικιστικού περιβάλλοντος κατάλληλου για την ποιοτική και δημιουργική διαβίωση των κατοίκων [10]. Νομολογικά έχει κριθεί ότι η εν λόγω συνταγματική διάταξη απευθύνει επιταγές στα όργανα του κράτους για ρύθμιση της χωροταξικής ανάπτυξης και της πολεοδομικής διαμόρφωσης της χώρας βάσει ορθολογικού σχεδιασμού υπαγορευόμενου από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, τη φυσιογνωμία και τις ανάγκες κάθε περιοχής [11]. Συνάγεται, λοιπόν, ότι ο χωρικός σχεδιασμός (χωροταξικός ή πολεοδομικός) οφείλει να είναι προϊόν λογικής σκέψης και μεθόδου, δηλαδή ορθολογικής σχεδίασης και να στηρίζεται στις αρχές και τα πορίσματα των σχετικών επιστημών. Στο πλαίσιο αυτό ο πολεοδομικός σχεδιασμός στοχεύει στη δημιουργία βιώσιμου αστικού περιβάλλοντος, στη διασφάλιση υγιεινών συνθηκών στέγασης και εργασίας και στην ικανοποίηση των στεγαστικών αναγκών του πληθυσμού, καθώς και των αναγκών της οικονομίας [12].
Αξίζει να σημειωθεί ότι δυνάμει της παρ. 2 του ά. 24 Σ, το Συμβούλιο της Επικρατείας νομολογιακώς έχει διαμορφώσει την αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου, η οποία διαπλάστηκε για πρώτη φορά με την υπ’ αριθμ. 10/1988 απόφασή του και έκτοτε, ως εκπορευόμενη από συνταγματική διάταξη, αποτελεί συνταγματική αρχή. Σύμφωνα με την αρχή αυτή ο κοινός νομοθέτης, υπό τον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή, μπορεί να τροποποιεί τις υφιστάμενες πολεοδομικές ρυθμίσεις μόνο προς την κατεύθυνση βελτίωσης των όρων διαβίωσης των κατοίκων, ενώ όσες τροποποιήσεις συνεπάγονται υποβάθμισή τους, κρίνονται ανεφάρμοστες ως αντισυνταγματικές [13]. Στο πλαίσιο της απαγόρευσης της επιδεινώσεως των συνθηκών ζωής στην πόλη κρίσιμη είναι και η αρχή της αντιστάθμισης [14], γνωστή και ως αρχή «πράσινο αντί πρασίνου», σύμφωνα με την οποία μια τοπική υποβάθμιση του (οικιστικού) περιβάλλοντος είναι ανεκτή, μόνο εάν αυτή αντισταθμίζεται από μία ταυτόχρονη και αντίστοιχη βελτίωση στο ίδιο οικιστικό σύνολο. Απώτερος σκοπός είναι η μη ανατροπή της συνολικής ποιότητας και ισορροπίας του περιβαλλοντικού και οικιστικού συστήματος και η μη υποβάθμιση του επιπέδου των όρων διαβίωσης.
Σε αντίθεση με την ανάλυση που προηγήθηκε, ο πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα δεν ήταν πάντοτε αποτέλεσμα εκτίμησης επιστημονικών δεδομένων και στάθμισης ορθολογικών κριτηρίων. Αυτό οφείλεται τόσο σε αντικειμενικές δυσχέρειες που αντιμετώπισε η χώρα ήδη από την σύσταση του ελληνικού κράτους, όσο και σε εγγενείς και χρόνιες παθογένειες της ελληνικής Διοίκησης, οι οποίες ανατρέχουν έως και το παρόν.
Αρχικά, η ιστορία της Ελλάδας είναι γεμάτη πολιτικές συγκυρίες και κοινωνικές ανάγκες, οι οποίες επηρέασαν μεν τον πολεοδομικό σχεδιασμό, απαιτούσαν δε άμεση λήψη μέτρων και αποφάσεων. Για παράδειγμα, η πολιτική και οικονομική αστάθεια του 19-20ου αιώνα αποτέλεσε τον κύριο λόγο που αποθάρρυνε τις επενδύσεις σε παραγωγικούς τομείς και έστρεψε σχεδόν μαζικά το επενδυτικό ενδιαφέρον προς τον κατασκευαστικό τομέα, ενώ σχέδια για χώρους πρασίνου δεν υιοθετούνταν κυρίως εξαιτίας της αντίληψης περί ιδιοκτησίας που επικρατούσε ότι οι χώροι αυτοί θα κατακερματίσουν την περιουσία [15]. Ακόμη, η κατεπείγουσα ανάγκη στέγασης των προσφύγων μετά την μικρασιατική καταστροφή είχε ως αποτέλεσμα την δημιουργία πληθώρας κατοικιών που δεν πληρούσαν πάντοτε τις απαιτήσεις υγιεινής και ασφαλούς διαβίωσης των κατοίκων και την μετατροπή συνοικιών σε άναρχα δομημένων γειτονιών. Παράλληλα, η προοδευτική και γενικευμένη εφαρμογή σκυροδέματος στον ευρύτερο κατασκευαστικό τομέα διευκόλυνε και προώθησε σταθερά την κατασκευή πολυώροφων κτιρίων. Το γεγονός αυτό ενισχύθηκε από την ψήφιση του ν. 3741/1929 (ΦΕΚ 4/Α/9.1.1929), ο οποίος επέτρεψε την οριζόντια ιδιοκτησία και τον κάθετο διαχωρισμό των κτιρίων οδηγώντας στις πρώτες πολυκατοικίες και την ανάπτυξη του θεσμού της αντιπαροχής, με φυσικό επακόλουθο την πύκνωση των πόλεων [16]. Μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, τα βασικά προβλήματα με τα οποία ήλθε αντιμέτωπη η Ελλάδα ήταν οι εκτεταμένες καταστροφές του οικιστικού αποθέματος και των υποδομών, η αγροτική έξοδος και η ραγδαία αστικοποίηση [17]. Στο πλαίσιο αυτό, η αυθαίρετη δόμηση έγινε ο βασικός μοχλός επίλυσης του στεγαστικού προβλήματος πέριξ των αστικών κέντρων, ιδίως της Αθήνας, της οποίας ο πολεοδομικός ιστός κατά την περίοδο εκείνη επεκτάθηκε σημαντικά χωρίς επιστημονικά τεκμήρια και στρατηγική [18].
Τα ανωτέρω αποτελούν ορισμένα μόνο παραδείγματα των ιστορικών και κοινωνικών συνθηκών που επηρέασαν την διαμόρφωση των πόλεων άνευ ολοκληρωμένου ή απόλυτα ορθολογικού σχεδιασμού. Αυτά προστέθηκαν στην διαχρονική έλλειψη αποτελεσματικού μηχανισμού παρακολούθησης και ελέγχου της τήρησης των πολεοδομικών ρυθμίσεων, γεγονός που ευνοεί την ανάπτυξη παρελκυστικών συμπεριφορών από τους πολίτες. Την κατάσταση αυτή ενισχύει και η αποσπασματικότητα των πολεοδομικών ρυθμίσεων, καθώς και η διαπιστούμενη πολυνομία που δικαιολογημένα δημιουργούν νομική σύγχυση. Συχνά, το ισχύον πολεοδομικό πλαίσιο δεν είναι σαφές ούτε στην ίδια την Διοίκηση με αποτέλεσμα την λήψη εσφαλμένων αποφάσεων ή την αποχή από οποιαδήποτε απόφαση. Είναι σαφές ότι υπό το ως άνω περιγραφόμενο πλαίσιο σε καμία περίπτωση δεν επιτελείται ο σκοπός του ορθολογικού σχεδιασμού της πόλης και η εξασφάλιση της αξιοπρεπούς διαβίωσης των κατοίκων. Έτσι, η ως άνω περιγραφόμενη κρατική δυσλειτουργία ενόψει της ανάγκης για άμεσες και δραστικές λύσεις στις πόλεις, στο πλαίσιο της κλιματικής αλλαγής, εντείνει το χάσμα μεταξύ της συνταγματικής απαίτησης περί ορθολογικού σχεδιασμού και της ανάγκης – του δικαιώματος των πολιτών για αξιοπρεπή διαβίωση.
Από άποψη θεσμικού πλαισίου, όπως διαπιστώθηκε και ανωτέρω, ο πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα, διέπεται από ένα σύνθετο καθεστώς σωρείας νομοθετημάτων τα οποία είτε αφορούν επιμέρους και διαφορετικά μεταξύ τους ζητήματα, είτε ταυτόσημα πολεοδομικά θέματα, οπότε τα διάφορα νομοθετήματα λειτουργούν συμπληρωματικά και παραπληρωματικά το ένα του άλλου [19]. Τα σημαντικότερα πολεοδομικά νομοθετήματα είναι το ν.δ. της 17ης Ιουλίου 1923 «Περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών του Κράτους και οικοδομής αυτών» (ΦΕΚ 228/Α/16.8.1923), που αποτέλεσε την πρώτη επίσημη αναγνώριση της αναγκαιότητας ανάπτυξης των πόλεων βάσει σχεδίου, ο ν. 947/1979 «Περί οικιστικών περιοχών» (ΦΕΚ 169/Α/26.7.1979), ο οποίος δεν έτυχε ουσιαστικής εφαρμογής, ο ν. 1337/1983 «Επέκταση των πολεοδομικών σχεδίων, οικιστική ανάπτυξη και σχετικές ρυθμίσεις» (ΦΕΚ 33/Α/14.3.1983), με τον οποίο για πρώτη φορά προβλέφθηκε η αρχή του πολεοδομικού σχεδιασμού δύο επιπέδων, ο ν. 2508/1997 «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 124/Α/13.6.1997), ο οποίος λειτούργησε συμπληρωματικά προς τις διατάξεις του ν. 1337/1983 και ο ν. 4269/2014 «Χωροταξική και πολεοδομική μεταρρύθμιση – Βιώσιμη ανάπτυξη» (ΦΕΚ 142/Α/28.6.2014).
Σήμερα, το πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού ρυθμίζεται από το ν. 4447/2016, «Χωρικός σχεδιασμός – Βιώσιμη ανάπτυξη και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 241/Α/23.12.2016), όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει. Τα βασικά εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου, σύμφωνα με το συγκεκριμένο νόμο, είναι τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (Τ.Π.Σ.) και τα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (Ε.Π.Σ.) [20]. Και οι δύο αυτές κατηγορίες σχεδίων αποτελούν σύνολα κειμένων, χαρτών και διαγραμμάτων. Τα Τ.Π.Σ. και τα Ε.Π.Σ. είναι ιεραρχικώς ισόβαθμα εργαλεία σχεδιασμού με διαφορετικές, όμως, στοχεύσεις και πεδία εφαρμογής. Τα Τ.Π.Σ. έχουν ως πεδίο εφαρμογής (περιοχή μελέτης) μία ή περισσότερες δημοτικές ενότητες ενός δήμου ή μια έκταση δημοτικών ενοτήτων που βρίσκονται σε όμορους δήμους. Αντιθέτως, τα Ε.Π.Σ. καταρτίζονται με σκοπό τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη περιοχών ανεξαρτήτως διοικητικών ορίων, που μπορεί να λειτουργήσουν ως υποδοχείς σχεδίων, έργων και προγραμμάτων υπερτοπικής κλίμακας ή στρατηγικής σημασίας, για τις οποίες απαιτείται ειδική ρύθμιση των χρήσεων γης και των λοιπών όρων ανάπτυξής τους.
ΙΙΙ. Διεθνείς εξελίξεις και ο εθνικός πολεοδομικός σχεδιασμός
Οι αστικές περιοχές φιλοξενούν περισσότερο από το 50% του παγκόσμιου πληθυσμού και είναι ο τόπος όπου εντοπίζεται το μεγαλύτερο ποσοστό οικονομικής δραστηριότητας και αναπτύσσεται κατά κύριο λόγο η δόμηση [21]. Τα Ηνωμένα Έθνη προβλέπουν ότι το 68% του παγκόσμιου πληθυσμού θα ζει σε αστικές περιοχές μέχρι το 2050 [22]. Όμως, την ίδια στιγμή, τα αστικά σύνολα χαρακτηρίζονται ως ιδιαιτέρως ευπαθή στις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και της περιβαλλοντικής υποβάθμισης [23], ενώ η αναμενόμενη αύξηση του αστικού πληθυσμού θα εντείνει τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που προέρχονται από τις πόλεις. Μάλιστα, χωρίς σκόπιμες παρεμβάσεις αστικού σχεδιασμού, υπολογίζεται πως η αναμενόμενη αύξηση των αστικών περιοχών κατά τα πρώτα τριάντα χρόνια του 21ου αιώνα θα ξεπεράσει την αύξηση που σημειώθηκε σε όλη την ιστορία της ανθρωπότητας, με επακόλουθες επιπτώσεις στις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου [24]. Αυτές οι προβλέψεις συνηγορούν πως η κλιματική αλλαγή, ο τρόπος ζωής στις πόλεις και η υπερσυγκέντρωση σε αυτές, η ποικιλότροπη δραματική υποβάθμιση του περιβάλλοντος και η παρουσία νέων τεχνολογιών και συστημάτων δόμησης θα πρέπει να οδηγήσουν σταδιακά και αποφασιστικά στην υιοθέτηση νέων προβλέψεων και κινήτρων για την εκτεταμένη (ανα)κατασκευή αστικών υποδομών και κτιρίων και την ανάπτυξη των κτιρίων στις αστικές περιοχές.
Έτσι, στη διεθνή σφαίρα παρατηρείται συνεχώς η τάση για αύξηση του πρασίνου των κοινόχρηστων χώρων και βελτίωση του μικροκλίματος σε αστικές περιοχές υψηλής πυκνότητας, καθώς και σε υποβαθμισμένες ή προβληματικές περιοχές της πόλης. Η παροχή μεγαλύτερης ελευθερίας για την παραγωγή ποιοτικής αρχιτεκτονικής -μορφολογικά και λειτουργικά- η ενσωμάτωση στοιχείων που μπορούν να αναβαθμίσουν την ενεργειακή συμπεριφορά των κτιρίων και η χρήση νέων φιλοπεριβαλλοντικών δομικών υλικών, συστημάτων και τεχνολογιών δόμησης αποτελούν τις κυριότερες σύγχρονες τάσεις στον πολεοδομικό αστικό σχεδιασμό. Υπό το πρίσμα αυτό, χαρακτηριστικό παράδειγμα σταθμίσεων και επιλογών που γίνονται κατά την διαμόρφωση μιας πόλης αποτελεί η ύπαρξη δημόσιων και ελεύθερων χώρων και χώρων πρασίνου. Ο δημόσιος χώρος επιβεβαιώνει τις διεκδικήσεις των αξιών στις οποίες προστρέχει – ακόμη και όταν αυτό δεν είναι συνειδητό – κάθε κοινωνία, εξασφαλίζει ποιότητα ζωής στο αστικό περιβάλλον και παρέχει κίνητρο για παραγωγική κοινωνική αλληλεπίδραση [25].
Στις 11 Δεκεμβρίου 2019 παρουσιάστηκε η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία [26], μακροπρόθεσμος στόχος της οποίας είναι να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κλιματικά ουδέτερη μέχρι το έτος 2050. Εν προκειμένω, για τις πόλεις, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων τοποθετεί το ζήτημα των κτιρίων στο επίκεντρο των προβλημάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για μια σειρά από περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους [27]. Πράγματι, ένας από τους τομείς πολιτικής που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αυτός της «οικοδόμησης και ανακαίνισης των κτιρίων με αποδοτικό τρόπο ως προς την κατανάλωση ενέργειας και πόρων» ως βασικό τομέα μετασχηματισμού προκειμένου να επιτευχθεί η ενεργειακή ουδετερότητα.
Είναι σαφές ότι η μεγαλύτερη, ενδεχομένως, πρόκληση των σύγχρονων αστικών πολεοδομημένων συνόλων είναι η διασφάλιση ενός ποιοτικού, ισορροπημένου και ικανοποιητικού περιβάλλοντος εντός του αστικού ιστού για κατοικία, εργασία και αναψυχή. Στο πλαίσιο διαχείρισης αυτών των διαπιστώσεων, ο εθνικός νομοθέτης, αντιλαμβανόμενος την κλίμακα των προκλήσεων, ενώπιον των οποίων βρίσκονται οι σύγχρονες αστικές κοινωνίες ενόψει της αστικοποίησης, της μείωσης των χώρων πρασίνων και των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, εισήγαγε σταδιακά νέες ρυθμίσεις στο πεδίο του Πολεοδομικού Δικαίου. Αντιλαμβανόμενος την σημασία της έντονης συνταγματικής επιταγής για ορθολογικό σχεδιασμό και με στόχο τη γεφύρωση του χάσματος μεταξύ της επιταγής για αλλαγή των πόλεων και του αργού διοικητικού μηχανισμού, προχώρησε σε μερικές ουσιώδεις νομοθετικές αλλαγές, με στόχο την βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης στις πόλεις και τη δημιουργία ενός περισσότερο βιώσιμου και αξιοπρεπούς δομημένου περιβάλλοντος.
Στο πλαίσιο αυτό και προς την κατεύθυνση των διεθνών και ευρωπαϊκών εξελίξεων, ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός (ΝΟΚ) [28], κατόπιν τροποποιήσεων και συμπληρώσεων, περιέχει νέες δυνατότητες, αλλά και κίνητρα, με επίκεντρο τις συνενώσεις οικοπέδων, το ενεργειακό αποτύπωμα των κτιρίων, την αξιοποίηση του κελύφους τους, τη δημιουργία κοινοχρήστων χώρων και όχι μόνο ως στοιχείου αισθητικής διαμόρφωσης αλλά ως μέσου επίτευξης «πράσινης συμπεριφοράς».
Κατά την αιτιολογική έκθεση του ΝΟΚ, η «αστική μορφολογία» – δηλαδή η μορφή των κτιρίων και των χώρων που δημιουργούν – είναι από τους βασικούς παράγοντες διαμόρφωσης του μικροκλίματος και η μεταβολή της μπορεί να τροποποιήσει τοπικά τις ατμοσφαιρικές συνθήκες, τις τιμές βιοκλιματικών παραμέτρων, όπως η θερμοκρασία και η υγρασία του περιβάλλοντος, η ταχύτητα και η διεύθυνση του ανέμου, καθώς και το ισοζύγιο ακτινοβολιών, επηρεάζοντας τη θερμική και οπτική άνεση μιας περιοχής. Συγκεκριμένα, αναφορικά με τα αστικά σύνολα µε υψηλή πυκνότητα, τίθενται στόχοι και παρέχονται κίνητρα για τη βελτίωση του μικροκλίματος και την αύξηση των χώρων πρασίνου και των χώρων που διατίθενται στην κοινοχρησία. Η νέα αυτή λογική και οι στοχεύσεις που διαπνέουν, εν προκειμένω στην ελληνική έννομη τάξη, τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ μετουσιώνονται σε φιλοπεριβαλλοντικές διατάξεις – «πυλώνες», οι οποίες αφορούν κυρίως τον συντελεστή δόμησης, την στάθμευση, την αύξηση πρασίνου και το σχεδιασμό επί τη βάσει βιοκλιματικών κριτηρίων.
Μελετώντας τις νέες νομοθετικές προβλέψεις, διαμορφώνονται τα εξής ερωτήματα:
(1) Είναι ο νέος προτεινόμενος σχεδιασμός του νομοθέτη σε αρμονία με τη συνταγματική πρόβλεψη για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό;
(2) Οι νέες διατάξεις του ΝΟΚ βελτιώνουν ουσιωδώς το επίπεδο ζωής των πολιτών;
(3) Προβληματίζουν ως προς την αλλαγή των περιοχών και των γειτονιών ή αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη της πόλης ενόψει της πορείας προς την κλιματική ουδετερότητα;
Ενόψει αυτών των ερωτημάτων, καθίσταται απαραίτητη η συστηματική καταγραφή, ανάλυση και κωδικοποίηση των βασικότερων διατάξεων του ΝΟΚ. Από αυτή, προκύπτει σαφώς ότι βασικές διατάξεις – «φάροι», βάσει της αιτιολογικής έκθεσής του, είναι, ομαδοποιημένα, οι κάτωθι:
Α. Συντελεστής δόμησης, συνενώσεις και απομείωση καθ’ ύψος
Σύμφωνα με το άρθρο 10 του ΝΟΚ, θεσπίζεται κίνητρο, όπως αναφέρει και ο τίτλος του άρθρου, για «την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές». Συγκεκριμένα, σε ορισμένες πυκνοδομημένες περιοχές εντός σχεδίου δίνεται κίνητρο ποσοστιαίας αύξησης του επιτρεπόμενου συντελεστή δόμησης του εκάστοτε οικοπέδου, υπό την προϋπόθεση: α) ποσοστιαίας μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου και β) απόδοσης σε κοινή δημόσια χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης. Δηλαδή, για την απόδοση του συγκεκριμένου κινήτρου θα πρέπει να διασφαλίζεται αφενός μείωση της κάλυψης, δηλαδή της περιοχής που δύναται να καλυφθεί πολεοδομικά, αφετέρου απόδοση επιφάνειας του οικοπέδου στην κοινή, δημόσια χρήση, ώστε να επιτυγχάνεται «βελτίωση της ποιότητας ζωής» των ενδιαφερομένων και των περιοίκων. Εξ αυτού συνάγεται σαφώς πως ο νομοθέτης συνδέει το εν λόγω κίνητρο και τις προϋποθέσεις του με την επί τα βελτίω αναβάθμιση των βιοτικών συνθηκών των κατοίκων, άλλως με την απόδοση οφέλους στο κοινωνικό σύνολο [29]. Επιπλέον, προβλέπεται η παροχή αυτών των κινήτρων και σε οικόπεδα που προκύπτουν από συνενώσεις, με στόχο την ανάπτυξη περισσότερο συνεκτικών και λειτουργικών κτιριακών όγκων.
Στο άρθρο 10Α του ΝΟΚ δίνεται η δυνατότητα, μετά από με απόφαση του αρμοδίου οργάνου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, η οποία εκδίδεται κατόπιν γνώμης του Συμβουλίου Αρχιτεκτονικής, για κατεδάφιση ορόφων ή συνόλων κτιρίων, λαμβάνοντας υπόψη τη μείωση του φαινομένου θερμικής νησίδας, την οπτική συνοχή της πολεοδομημένης περιοχής και τη μορφολογική συνοχή του πολεοδομικού συνόλου σε επίπεδο δρόμου ή γειτονιάς – με άλλα λόγια, την απελευθέρωση του «αστικού τοπίου».
Β. Στάθμευση και αύξηση πρασίνου – φυτεύσεις
Παρόμοιες ρυθμίσεις εντοπίζονται στην παρ. 8 του άρθρου 15 και στο άρθρο 18 του ΝΟΚ, σύμφωνα με τα οποία επιτρέπεται η κατασκευή φυτεμένων επιφανειών σε δώματα, στέγες και σε υπαίθριους χώρους. Επιπλέον, επιτρέπεται προσαύξηση του μέγιστου επιτρεπόμενου ύψους στις περιπτώσεις που το ισόγειο του κτιρίου χρησιμοποιείται κατά ποσοστό 50% τουλάχιστον για στάθμευση οχημάτων (περ. α’ της παραγράφου αυτής). Με αυτές τις δυνατότητες ο νομοθέτης αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των προβλημάτων στάθμευσης ιδιαίτερα μικρών οικοπέδων και στη βελτίωση του μικροκλίματος με την αύξηση του πρασίνου, ενώ με άξονα την κατά το δυνατόν φύτευση του συνόλου των ελεύθερων επιφανειών του κτιρίου, η παρ. 2 του άρθρου 19 διευρύνει την περαιτέρω ανάπτυξή τους και σε υπαίθριους χώρους του κτιρίου, εσοχές και εξώστες.
Γ. Βιοκλιματικός και ενεργειακός σχεδιασμός
Στο ίδιο πνεύμα, επιδιώκοντας τη μείωση των αστικών ρύπων που παράγονται από τις ενεργειακές ανάγκες των κτιρίων, με το άρθρο 25 ορίζεται κίνητρο αύξησης του συντελεστή δόμησης για κτίρια που μέσω του σχεδιασμού τους απαιτούν την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενέργειας [30] χρησιμοποιώντας συστήματα εξοικονόμησης ενέργειας και συστήματα ΑΠΕ ή παρουσιάζουν ταυτόχρονα εξαιρετική περιβαλλοντική απόδοση [31]. Ο περιορισμός του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης συνιστά λοιπόν, κατά τον νομοθέτη, βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος.
ΙV. Κατευθύνσεις προς μία νέα απόδοση του όρου «αξιοπρεπής διαβίωση» – Επίλογος
Ενόψει της Ευρωπαϊκής πολιτικής προς την κλιματική ουδετερότητα, των πρόσφατων ενεργειακών κρίσεων και της «στροφής» του διεθνούς και ευρωπαϊκού σχεδιασμού σε νέα πολεοδομικά «μοντέλα», κρίνεται εν τέλει αναγκαία η «συμπόρευση» της εθνικής νομοθεσίας με κριτήρια τα οποία έχουν ήδη κερδίσει έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (όπως είναι ο βιοκλιματικός σχεδιασμός, η επέκταση των κτιρίων καθ’ ύψος, η αύξηση των αστικών πάρκων – αλσών, η απόδοση χώρων στην κοινή χρήση κ.α.). Τελικό αποτέλεσμα θα πρέπει να είναι η εν τοις πράγμασι υιοθέτηση και υλοποίηση αυτών και στην Ελληνική πραγματικότητα – και μάλιστα, όχι σε μεμονωμένες περιπτώσεις συγκεκριμένων Ε.Π.Σ. ή αναπτυξιακών μοντέλων όπως αυτό του τεράστιου έργου του Ελληνικού [32], αλλά στο σύνολο της δόμησης, είτε νέας, είτε υφιστάμενης, κατά το μέτρο του δυνατού (π.χ. μέσω παρεμβάσεων ενεργειακής αναβάθμισης – ανακαίνισης).
Προς τούτο απαιτείται η δημιουργία ενός ευκρινούς και συνεκτικού νομοθετικού πλαισίου, προκειμένου να αντιμετωπιστούν ουσιαστικά τα ζητήματα που παραμένουν ασαφή ή εριζόμενα. Στο πλαίσιο αυτό είναι απαραίτητη η κωδικοποίηση και η επικαιροποίηση των πολεοδομικών ρυθμίσεων με τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης [33], ώστε να αποφευχθούν οι περαιτέρω αποσπασματικές ρυθμίσεις. Για παράδειγμα, οι διατάξεις του Εθνικού Κλιματικού Νόμου [34] για την μείωση των εκπομπών από τα κτίρια [35] εξαντλούνται σε αποσπασματικές ρυθμίσεις, χωρίς να γίνεται ουσιώδης λόγος για ουσιώδεις παρεμβάσεις ή, σε κάθε περίπτωση, χωρίς να γίνεται η οποιαδήποτε συσχέτιση με τα προαναφερθέντα κίνητρα του ΝΟΚ. Προς τούτο, θα θεωρούταν σκόπιμη η γενικότερη σύνδεση και άμεση συσχέτιση, όπου αυτό είναι δυνατό, των αρχών της βιοκλιματικής αρχιτεκτονικής [36] με την υπάρχουσα σχετική νομοθεσία κατά την κατασκευή νέων κτιρίων ή κατά την ανακαίνιση υφιστάμενων.
Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί νομολογιακά κατά τη διαμόρφωση της έννοιας του πολεοδομικού κεκτημένου [37], η βελτίωση του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του αποτελεί θεμελιώδη κανόνα και έναν εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού. Έως τώρα, η αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου αντιμετωπιζόταν με αρκετή αυστηρότητα από το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο έχει διατηρήσει το περιεχόμενό της αμετάβλητο για τριάντα και πλέον χρόνια. Ωστόσο, είναι χρήσιμο να σημειωθεί ότι με δεδομένη την τεχνολογική και επιστημονική εξέλιξη που έχει επιφέρει σημαντική πρόοδο στις επιστήμες του σχεδιασμού αλλά και ενόψει των απαιτήσεων που επιβάλλονται από την ανάγκη αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής κρίνεται πλέον σκόπιμη η επανεξέταση και ενδεχόμενη επαναδιατύπωση της αρχής. Πιο συγκεκριμένα, η αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου προκειμένου να εναρμονίζεται με τις ολοένα εξελισσόμενες κοινωνικές ανάγκες των κατοίκων αλλά και τις λειτουργίες της πόλης, δύναται σε ορισμένες περιπτώσεις να επιφέρει τη φαινομενικά δυσμενέστερη σε σχέση με το οικείο καθεστώς μεταβολή των υφιστάμενων πολεοδομικών ρυθμίσεων [38]. Πρόκειται για μια σχετικοποίηση του πολεοδομικού κεκτημένου, τα αποτελέσματα της οποίας συνεχίζουν να ικανοποιούν κατά λειτουργικό και αποτελεσματικό τρόπο τις ανάγκες των πολιτών. Σε κάθε περίπτωση η σχετικοποίηση οφείλει να τεκμηριώνεται με αντικειμενικά κριτήρια και ειδική επιστημονική μελέτη. Άλλωστε, το θεσμικό πλαίσιο ακολουθεί τις ανάγκες των πολιτών, όχι το αντίθετο. Όταν οι ανάγκες αυτές μεταβάλλονται το ίδιο οφείλει να κάνει και το θεσμικό πλαίσιο. Υπό το πρίσμα αυτό, η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου θα πρέπει να ερμηνεύεται χωρίς στεγανά, συμπορευόμενη με τις εξελίξεις σε διεθνές, ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, βάσει των οποίων θα πρέπει να εμπλουτίζεται. Αντίστοιχα, υπό τα νέα δεδομένα κρίνεται απαραίτητος ένας σύγχρονος εννοιολογικός προσδιορισμός της έννοιας «αξιοπρεπής διαβίωση». Η νέα έννοια οφείλει να καλύπτει την ανάγκη του σύγχρονου ανθρώπου για την αλλαγή της πόλης με όρους βιωσιμότητας, ενεργειακής ουδετερότητας, κλιματικής ανθεκτικότητας, χωρίς να περιορίζεται στην «απλή» διαβίωση, ως νοείται μέχρι σήμερα.
Σε ένα ευρύτερο επίπεδο, αυτό της πόλης ως σύνολο, οι μεγαλουπόλεις της Ελλάδας, χαρακτηρίζονται από το πυκνοδομημένο και πολλές φορές άναρχα διαμορφωμένο αστικό κέντρο, που κάνει τη ζωή σε αυτό ασφυκτική. Χαρακτηριστικότερο παράδειγμα όλων αποτελεί η αστική ανάπτυξη του κέντρου της Αθήνας συχνά απεικονιζόμενη με αρνητικά χρώματα, χαρακτηρίζεται ως «απρογραμμάτιστη», «άγρια» και «αυθόρμητη» [39]. Το νομικό πλαίσιο δεν αποθαρρύνει την εκτός σχεδίου δόμηση, ούτε προωθεί επιτυχώς την δημιουργία κοινοχρήστων χώρων και χώρων πρασίνου. Αν και τυπικώς το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο παρέχει επαρκή πολεοδομικά εργαλεία, η ορθολογική διαμόρφωση και ο σχεδιασμός των πόλεων της χώρας δεν είναι εγγυημένα. Γι’ αυτό πέραν της καταγραφής και επεξεργασίας των τεχνικών και νομικών εργαλείων, πρέπει να κατανοήσουμε τι είναι αυτό που διαμορφώνει αυτήν την εικόνα της πόλης, ώστε να μπορέσουμε να την επανασχεδιάσουμε. Πρέπει να τεθούν κάποια βασικά κριτήρια για την αξιολόγησή της, τα οποία θα προκύψουν από τις ιδιαιτερότητες κάθε πόλης, τις ανάγκες της και τις κοινωνικές της προτεραιότητες [40]. Απαιτείται μια ανανεωμένη αντίληψη της ιδέας της πολεοδόμησης, αφού όπως έχει ήδη αναλυθεί, η πόλη συνιστά τον τόπο ζωής και δράσης των ατόμων, το χώρο άσκησης των ατομικών και συλλογικών δικαιωμάτων τους [41]. Τα δεδομένα αυτά πρέπει να χαρακτηρίζουν τις νέες πολιτικές σχεδιασμού, οι οποίες οφείλουν να αποσκοπούν στη διαμόρφωση πόλεων κατάλληλων για ποιοτική και υγιή διαβίωση.
Είναι, επίσης, απαραίτητος ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας Διοίκησης και η στελέχωσή της με ειδικά καταρτισμένο διοικητικό προσωπικό που θα κατέχει βαθιά γνώση των επιστημονικών και τεχνικών ζητημάτων του σχεδιασμού. Επισημαίνεται ότι το Δίκαιο Πολεοδομίας παρουσιάζει έντονη εξάρτηση με την επιστήμη και την τεχνολογία [42] και για την παραγωγή και εφαρμογή του απαιτείται η συνεργασία πλειόνων ειδικοτήτων (νομικών, αρχαιολόγων, μηχανικών περιβάλλοντος κ.α.). Στο πλαίσιο αυτό, απαιτείται η διεπιστημονική στελέχωση των αρμόδιων κρατικών υπηρεσιών και η διαρκής επιμόρφωση του ανθρώπινου δυναμικού τους, δεδομένης της ταχύτητας με την οποία εξελίσσεται η τεχνολογία.
Φυσικά, ο πολεοδομικός σχεδιασμός δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζεται ως αντικείμενο μελέτης και υλοποίησης από τα «αποστασιοποιημένα» όργανα της Πολιτείας – αντιθέτως, είναι χρέος και δικαίωμα του πολίτη της σύγχρονης πόλης να συμμετέχει στην διαδικασία κατάρτισης ή τροποποίησης του χώρου εντός του οποίου διαβιώνει. Η συμμετοχή του ενδιαφερόμενου κοινού στον σχεδιασμό της πόλης του αναδεικνύεται σήμερα πιο επίκαιρη από ποτέ, υπό το φως της αυξανόμενης πολυπλοκότητας των σύγχρονων προβλημάτων και της αβεβαιότητας που απορρέει από αυτά. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης και δημιουργεί μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Προς τούτο, απαραίτητη καθίσταται η παίδευση του πολίτη και η διαμόρφωση κουλτούρας συμμετοχικότητας στη λήψη αποφάσεων πολεοδομικού σχεδιασμού.
Ο πολεοδομικός σχεδιασμός και η διακυβέρνηση σε θέματα χωροταξίας και χρήσεων γης διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο στο σύγχρονο γίγνεσθαι, ταυτόχρονα με την κορύφωση της διεθνούς συζήτησης για τη βιωσιμότητα των αστικών περιοχών, στο πλαίσιο της κλιματικής αλλαγής. Παράλληλα, η νέα απόδοση της έννοιας «αξιοπρεπής διαβίωση» θα πρέπει να καλύπτει την ανάγκη του σύγχρονου ανθρώπου για την αλλαγή προς μία βιώσιμη, έξυπνη, σύγχρονη πόλη. Καθίσταται λοιπόν, εν τέλει, απαραίτητη η προσαρμογή τόσο των εργαλείων δόμησης όσο και των οικείων νομοθετικών πρωτοβουλιών έτσι ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα ζωής του σύγχρονου πολίτη και να μπορεί να γίνεται λόγος για ουσιαστική αξιοπρεπή διαβίωσή του.
[1] Στ. Καλογιάννης, Σχέδια πόλεων και δημόσιος χώρος στις απαρχές του ελληνικού κράτους, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2023, 10 και J. Despotopoulos, La structure ideologique des cites, Αθήνα: NTUA Press, 1997, 20.
[2] «οὖν φανερὸν ὅτι τῶν φύσει ἡ πόλις ἐστί, καὶ ὅτι ὁ ἄνθρωπος φύσει πολιτικὸν ζῷον», απόσπασμα από τα Πολιτικά του Αριστοτέλη, Βιβλία VII-VIII στα οποία αναλύει το ιδανικό πολίτευμα.
[3] Χρ. Ράμμος, Η σημασία της πόλης και το δύσκολο στοίχημα της ποιότητας ζωής σε αυτήν, ΘΠΔΔ 10/2016, 903 επ. (903).
[4] ΚΩΝ. ΚΑΡΑΤΣΩΛΗΣ, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2022, 1.
[5] Για περισσότερους ορισμούς της έννοιας του οικισμού βλ. μεταξύ άλλων ΑΛ. ΛΑΓΟΠΟΥΛΟΣ, Ιστορία της ελληνικής πόλης, Αθήνα: εκδόσεις Ερμής 2010, C. DOXIADIS, Ekistics: An introduction to the Science of Human. Settlements, London: Oxford University Press 1968.
[6] Ο όρος αποδίδεται και ως «χωρικός σχεδιασμός» (spatial planning). Περισσότερα για την έννοια βλ. And. Faludi (2000) The Performance of Spatial Planning, Planning Practice and Research, 15:4, 299-318, DOI: 10.1080/713691907.
[7] Δημ. Χριστοφιλόπουλος, Αστικός και Χωροταξικός Σχεδιασμός-Προγραμματισμός: τεχνική διαδικασία ή κοινωνική επιστήμη, Αθήνα: Α. Π. Σάκκουλα 1990.
[8] Σύμφωνα με το ά. 1 του ν. 4759/2020 «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 254/Α/9.4.2020) ο πολεοδομικός σχεδιασμός είναι «ο χωρικός σχεδιασμός με τον οποίο τίθενται, μέσω σχεδίων, κανόνες και όροι για τη χρήση, τη δόμ ηση και την εν γένει εκμετάλλευση του εδάφους στον αστικό χώρο και την ύπαιθρο και περιλαμβάνει κυρίως ρυθμίσεις».
[9] Γ. Γιαννακούρου , Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2019, 3.
[10] Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, 20-21.
[11] Βλ. μεταξύ άλλων ΣτΕ 1567/2005, 3445/2007, 3944/2008, 3181/2009, 3337/2011, 1991/2017 και 1802/2021, καθώς και Σπ. Βλαχόπουλος, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2017, 219.
[12] Π. Μ. Ευστρατίου, Η αναίρεση του σχεδίου πόλεως στην ελληνική διοικητική πρακτική, Νόμος και Φύση, Σεπτέμβριος 2003.
[13] Γλ. Σιούτη, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Αθήνα: εκδόσεις Σάκκουλα 2018, 190 και Ι. Καράκωστας, Περιβάλλον και Δίκαιο, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2011, 219-220. Μεταξύ άλλων βλ. και ΣτΕ 10/1988, 4314/1990, 2397/2000, 4071/2015, 1802/2021, 1943/2022.
[14] Βλ. ενδεικτικώς ΣτΕ 1310/193 και 2242/1994.
[15] D. N. Karidis, (2014). Athens from 1456 to 1920: The Town under Ottoman Rule and the 19th Century Capital City. Oxford: Archaeopress, pp. 85-130.
[16] Εμμ. Μαρμαράς, Η αστική πολυκατοικία της μεσοπολεμικής Αθήνας. Η αρχή της εντατικής εκμετάλλευσης του αστικού εδάφους, Αθήνα: ΕΤΒΑ Πολιτιστικό Τεχνολογικό Ίδρυμα 1991 και A. Tsiligiannis (2020) Why isn’t urban development sustainable? An institutional approach to the case of Athens, Greece. Journal of Contemporary Urban Affairs, 4(1), 71-78. https://doi.org/10.25034/ijcua.2020.v4n1-7.
[17] Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, 65.
[18] Ανδ. Παπαπετρόπουλος, Ι. Κανταρτζή, Χωροταξικός και Πολεοδομικός Σχεδιασμός, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, 19.
[19] Ανδ. Παπαπετρόπουλος, Ι. Κανταρτζή, Χωροταξικός και Πολεοδομικός σχεδιασμός, 90.
[20] Άρθρο 7 και 8 του ν. 4447/2016 αντίστοιχα.
[21] IPCC, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (AR5, WGII), Κεφ. 8.
[22] A. Bazaz, et al. (2023) Summary for Urban Policymakers – What the IPCC Special Report on 1.5C Means for Cities, DOI: https://doi.org/10.24943/SCPM.2018.
[23] Verisk Maplecroft (2021) Environmental Risk Outlook 2021.
[24] A. Bazaz, et al. (2023) Summary for Urban Policymakers – What the IPCC Special Report on 1.5C Means for Cities, DOI: https://doi.org/10.24943/SCPM.2018.
[25] Κων. Καρατσώλης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 225 και 232.
[26] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, COM/2019/640 final.
[27] Buildings Should be at the Heart of the European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019).
[28] Ν. 4067/2012 (ΦΕΚ 79/Α/9.4.2012).
[29] Πρβλ. Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995, με τις οποίες κρίθηκε ότι: «επιδείνωση [ενν. των όρων διαβίωσης] δεν συνεπάγεται ούτε η τροποποίηση των όρων δομήσεως, διότι η αύξηση του συντελεστή δόμησης (0,8 έναντι 0,6 που ίσχυε προηγουμένως) αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου, ενώ ο όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών».
[30] Εάν το κτίριο κατατάσσεται, σύμφωνα με τη Μελέτη Ενεργειακής Απόδοσης (ΜΕΑ), στην ανώτερη κατηγορία ενεργειακής απόδοσης του Κανονισμού Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων (ΚΕΝΑΚ), που εγκρίθηκε με την υπό στοιχεία ΔΕΠΕΑ/οικ.178581/ 30.6.2017 ΚΥΑ των Υπουργών Οικονομικών και Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΦΕΚ 2367/Β/12.6.2017).
[31] Η περιβαλλοντική τους απόδοση τεκμηριώνεται με χρήση διεθνώς αναγνωρισμένων πρωτοκόλλων περιβαλλοντικής αξιολόγησης.
[32] Ακόμα και τα πολύ ψηλά κτίρια όπως οι «πύργοι» του Ελληνικού, παρουσιάζουν πολλά πολεοδομικά και περιβαλλοντικά πλεονεκτήματα υπό προϋποθέσεις, που αφορούν κυρίως τον σχεδιασμό, την τεχνολογία κατασκευής τους και την κάλυψη του εδάφους, βλ. Ολ ΣτΕ 1305/2019, 1306/2019, 1761/2019, 29/2018, ΠΕ 240/2017 και Mir M. A., Kheir A. K. Tall Buildings and Urban Habitat of the 21st Century: A Global Perspective, 2012, DOI: 10.3390/buildings2040384.
[33] Μ. Χ Βλάχου-Βλαχοπούλου, Οι πηγές του Δημοσίου Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020, σελ. 103-110.
[34] Ν. 4936/2022 «Εθνικός Κλιματικός Νόμος Μετάβαση στην κλιματική ουδετερότητα και προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, επείγουσες διατάξεις για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης και την προστασία του περιβάλλοντος» (ΦΕΚ 105/Α/27.5.2022).
[35] Άρθρο 17 του Εθνικού Κλιματικού Νόμου.
[36] Ι. Βασιλοπούλου, Ι. Τσακαλογιάννη, Εθνικός Κλιματικός Νόμος: Μία πρώτη χαρτογράφηση και αξιολόγηση, ΠερΔικ 4/2022, σελ. 520. Βιοκλιματική αρχιτεκτονική ή Βιοκλιματικός σχεδιασμός κτιρίου είναι ο σχεδιασμός που αποσκοπεί στη βέλτιστη εκμετάλλευση των φυσικών και κλιματολογικών συνθηκών της περιοχής μέσω της χρήσης, κυρίως, παθητικών συστημάτων, με σκοπό να επιτυγχάνονται καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους οι βέλτιστες εσωτερικές συνθήκες θερμικής άνεσης, ποιότητας αέρα και φυσικού φωτισμού με την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενέργειας, βλ. Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2022, σελ. 321.
[37] Βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά.
[38] Κων. Καρατσώλης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 41.
[39] Ήδη από τον 20ο αιώνα, βλ. I. Theocharopoulou, (2017). Builders, Housewives, and the Construction of Modern Athens. London: Black Dog Publishing Limited, σελ. 9-18.
[40] Κων. Καρατσώλης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 231.
[41] Κορ. Δαγκλή, Η αειφόρος πόλη του αύριο – Οικολογική πολεοδόμηση και αστική οικολογία, ΠερΔικ, 2/2009, σελ. 317-319.
[42] Γλυκ. Σιούτη, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, εκδόσεις Σάκκουλα, 2018, σελ. 7-8.
Τα ύψη του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού και η αλλαγή των πόλεων – Προσαρμογή στις ευρωπαϊκές εξελίξεις ή επιδείνωση των όρων;
Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ., Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας
Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc.
Δημοσίευση: Νομικό Βήμα, Τεύχος 3 – Μάιος-Ιούνιος 2023 (ΝοΒ 71 2023/3)
[1] Καρατσώλης Κ. (2020). Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 1. [2] Οι οποίες βασίστηκαν στις αποφάσεις ΣτΕ 2102/19 και 705-706/20, με τις οποίες το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο όρισε ότι όπου υπάρχουν ειδικά διατάγματα πρέπει να εφαρμόζονται αυτά και όχι οι διατάξεις του ΓΟΚ 1985 και του ΝΟΚ 2012. [3] Ν. 4067/12, ΦΕΚ Α΄ 79/09.04.2012, διορθ. σφαλμ. σε ΦΕΚ Α 99/27.4.2012. [4] Καράκωστας Ι., «Η προστασία του περιβάλλοντος αδιαπραγμάτευτο νομικό και κοινωνικό κεκτημένο», 2007, Νόμος και Φύση. [5] Όπως είναι η ιδιομορφία, ο χαρακτήρας μιας περιοχής ως πόλεως, προαστίου ή χωριού και η εν γένει φυσιογνωμία, καθώς και οι ανάγκες κάθε περιοχής. [6] Βλ. σχετικά νεότερη νομολογία ΣτΕ Ολ 3746/1995, 1260/1999 επταμ., Ολ 376/2014, ΠΕ 28/2015, 1159/1989, 1111/2003, 2808/2004, 2181/2005, 2712/2006.] [7] Ομοίως έκριναν οι αποφάσεις ΣτΕ 643/1988, 941/1988, 948/1988, 3618/1995(Ολ), 2252/2002. [8] Βλ. και ΣτΕ 3478/2000, ΣτΕ 554/2000, ΣτΕ 6070/1996, ΣτΕ 4572/1996, βάσει των οποίων τροποποιήσεις είναι ανεκτές μόνον εφόσον βελτιώνουν τον πολεοδομημένο χώρο ή εφόσον εξασφαλίζουν τουλάχιστον την υφιστάμενη κατάσταση (λειτουργία) του. [9] βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά. [10] Βλ. Buildings Should Be At The Heart Of The European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019) [11] Eurostat, Ενεργειακά ισοζύγια, έκδοση 2019 – τελική κατανάλωση ενέργειας το 2017 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/10077623/KS-EN-19-001-EN-N.pdf/59b44e6f-ff33-488b-a85f-9c4f60703afc [12] Το σχετικό ποσοστό παγκοσμίως συνεχίζει να αυξάνεται κυρίως λόγω αύξησης του πληθυσμού και της δομημένης επιφάνειας του πλανήτη. (2018 Global Status Report, Global Alliance for Buildings and Construction – GlobalABC) [13] Με την ΣτΕ 1166/1951 Ολομ. επισημάνθηκε ακριβώς ότι σε περίπτωση «συγκρουομένων μεταξύ τους και συνισχυόντων κανόνων δικαίου, η βούληση του νομοθέτη αναζητείται με βάση το κριτήριο του γενικού προς τον ειδικό κανόνα, υπερισχύοντος του τελευταίου», κανόνας ο οποίος διατρέχει διαχρονικά την εθνική νομολογία. [14] Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995. [15] ΣτΕ 4974/2013, 3176/2008. [16] ΣτΕ 1242/16, σκ. 6
I. Εισαγωγή – Η έννοια της πόλης και οι πρόσφατες εξελίξεις της Νομολογίας
Η πόλη συνιστά το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών συλλογικοτήτων και ατομικοτήτων να ανασκευάσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης, δημιουργώντας μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Μέσα απ’ αυτήν προσδιορίζεται, σε μεγάλο βαθμό, ο πολιτισμός μας, η αυτοεικόνα του κράτους μας, τα χαρακτηριστικά που αποδίδουμε στην παράδοση και στην προοπτική μας[1].
Το τελευταίο διάστημα, με αφορμή αποφάσεις Δικαστηρίων (2026/2022 και 2028/2022 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών[2]) έχει αρχίσει μία ενδιαφέρουσα αλλά και κρίσιμη για τα δικαιώματα των πολιτών και την ασφάλεια δικαίου συζήτηση περί των υψών των κτιρίων που ανεγείρονται δυνάμει των διατάξεων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ)[3] σε περιπτώσεις πυκνοδομημένων μεγάλων πόλεων. Τα δύο άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία είναι τα άρθρα 10 και 25 ΝΟΚ, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.
Μελετώντας το σκεπτικό των αποφάσεων αλλά και των αιτήσεων ακύρωσης που είδαν το φως της δημοσιότητας με αφορμή την έντονη σχετική συζήτηση που έχει ξεκινήσει, διαμορφώνονται τα εξής ερωτήματα:
- Οι διατάξεις του ΝΟΚ βελτιώνουν ή δυσχεραίνουν το επίπεδο ζωής των πολιτών ως προς τις προβλέψεις τους για τα ύψη των κτιρίων;
- Οι σχετικές διατάξεις περί υψών αποτελούν μέτρα που απαιτούν πολεοδομικό σχεδιασμό ή πρόκειται για μικρές παρεμβάσεις προς όφελος των πόλεων;
- Είναι οριζόντιας εφαρμογής ή κάθε περίπτωση εξετάζεται διακριτά και τα διαθέσιμα κίνητρα για αλλαγές και ενεργειακή αναβάθμιση προσδιορίζονται ad hoc;
- Προβληματίζουν ως προς την αισθητική των περιοχών και των γειτονιών ή αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη της πόλης ενόψει της πορείας προς την ενεργειακή ουδετερότητα;
- Έρχονται σε αντίθεση ή ρυθμίζουν παράλληλα τον τρόπο ανέγερσης των κτιρίων όπως έχει προβλεφθεί στο παρελθόν από ειδικότερα Διατάγματα, κατόπιν τεχνικής τεκμηρίωσης και αιτιολογίας;
- Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ είναι επιτρεπτές δυνάμει της αρχής της ειδικότητας ή έρχονται σε αντίθεση με τις γενικές του προβλέψεις;
Όλα τα παραπάνω είναι κρίσιμα και θεμελιώδη για την κρίση του Δικαστή ζητήματα, ιδίως ως προς το ζήτημα συνταγματικής αρμονίας των διατάξεων 10 και 25 του ΝΟΚ, δηλαδή των πιο «σύγχρονων» πολεοδομικών ρυθμίσεων αυτού, με το άρθρο 24 του Συντάγματος, υπό το πρίσμα του οποίου θα πρέπει αυτές να εξεταστούν. Φτάνοντας στο σήμερα, ενόψει των διεθνών και ευρωπαϊκών επιταγών για ενεργειακή και κλιματική ουδετερότητα στον ευρωπαϊκό χώρο οι οποίες περιλαμβάνουν και επηρεάζουν το πολεοδομημένο περιβάλλον, όπως η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, καθίσταται σημαντική η σχέση των διατάξεων του ισχύοντος ΝΟΚ με την έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου, τις ειδικότερες ρυθμίσεις Προεδρικών Διαταγμάτων που ισχύουν για συγκεκριμένες περιοχές, την ιστορική διαμόρφωση των Οικοδομικών Κανονισμών σε σχέση με τις διεθνείς αλλαγές καθώς και τις σημαντικές εξελίξεις στον τομέα της ενεργειακής αναβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος.
II. Η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου
Ενόψει της Συνταγματικής υποχρέωσης του άρθρου 24, η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Παράλληλα, οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης, δηλαδή όχι άκριτα ή βάσει εμπειρικών κριτηρίων, αλλά υπαγόμενες σε πολεοδομικούς και χωροταξικούς κανόνες και, σε κάθε περίπτωση, σε επιστημονικά τεκμηριωμένες μελέτες και εισηγήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, η θεωρία και η νομολογία αποδέχτηκε την θέσπιση της διάταξης του άρθρου 24 από τον συντακτικό νομοθέτη υπερακοντίζοντας τις προσδοκίες του για την κατά το δυνατόν θεσμική στήριξη και εμπέδωση του συστήματος προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών[4].
Σταχυολογώντας μεταξύ της μακροχρόνιας νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας με την απόφαση υπ’ αριθμ 10/1988 διαμορφώθηκε η έννοια του «πολεοδομικού κεκτημένου». Αυτή η απόφαση αποτύπωσε με σαφήνεια την θέση πως το οικιστικό περιβάλλον αποτελεί συνταγματικώς προστατευόμενη αξία που επιτάσσει τον κοινό και κανονιστικό νομοθέτη να ρυθμίσει την χωροταξική οργάνωση και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας βάσει ενός ορθολογικού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, υπαγορευόμενου από χωροταξικά και πολεοδομικά κριτήρια[5] ώστε οι οικισμοί να διαμορφώνονται κατά τρόπο λειτουργικό και να εξασφαλίζουν τους καλύτερους, κατά το δυνατό, όρους διαβίωσης.[6] Για την διατήρηση δε των παραπάνω κριτηρίων, κατά την άσκηση της συναφούς ρυθμιστικής αρμοδιότητας του Κράτους, επιβάλλεται σ’ αυτό η λήψη μέτρων που συντελούν στην αναβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος προς τον σκοπό της βελτιώσεως της ποιότητας της ζωής, πάντως δε απαγορεύεται η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωσή του. Με την συγκεκριμένη απόφαση κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ΓΟΚ (1985) οι οποίες προέβλεπαν ευνοϊκότερους όρους δόμησης σε περιοχές που ίσχυε το πανταχόθεν ελεύθερο σύστημα δόμησης.[7]
Επιχειρώντας την οριοθέτηση της έννοιας, το κεκτημένο νοείται ως στην παγίωση της εκάστοτε πολεοδομικής κατάστασης, της οποίας επιτρέπεται η μεταβολή -είτε νομοθετικά, είτε πραγματικά- μόνο όταν στοχεύει προς την μεγαλύτερη προστασία του περιβάλλοντος ή βελτίωσή της υφιστάμενης κατάστασης ή της βελτίωσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών μέσα στα πολεοδομικά σύνολα ή εν πάση περιπτώσει, προς τη διατήρηση του υφιστάμενου ισοζυγίου περιβαλλοντικής προστασίας ή την ισοστάθμισή του[8]. Όπως έχει κριθεί νομολογιακά[9], η βελτίωση του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του αποτελεί θεμελιώδη κανόνα και έναν εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού της βελτιώσεως οποίου αποτελεί ένα εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού. Βέβαια, για πρώτη φορά με την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 1071/1994 καταγράφεται μια σχετικοποίηση του πολεοδομικού κεκτημένου, καθώς αναγνωρίστηκε η αναγκαιότητα θέσπισης παρεκκλίσεων σχετικών με τη μεταφορά συντελεστών δόμησης από τους γενικούς όρους δόμησης, τονίζοντας όμως ότι αυτές πρέπει να εντάσσονται στον πολεοδομικό σχεδιασμό, να υπηρετούν τους στόχους και να εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις του.
III. Ιστορικό Πλαίσιο περί Οικοδομικών Κανονισμών – Οι διεθνείς και ευρωπαϊκές τάσεις για στροφή του πολεοδομικού σχεδιασμού
Οι προηγούμενοι Γενικοί Οικοδομικοί Κανονισμοί (ΓΟΚ) ακολουθούσαν τις τάσεις της εποχής τους, ο μεν πρώτος (1973) ορίζοντας μια κεντρική πόλη με περικεντρικές περιοχές, ο δε επόμενος (1985) τα “πολλά κέντρα” πόλης. Μέσα από την εφαρμογή του ΝΟΚ και με στόχο την κάλυψη σημερινών αναγκών κρίσιμης αξίας, καλλιεργήθηκε η αντίληψη για την αναγκαιότητα αλλαγής των πολεοδομικών συνηθειών και υιοθέτησης νέων πρακτικών, που θα οδηγήσουν σε επιβράδυνση της κλιματικής υποβάθμισης, βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και βελτίωση των κοινωνικών παραμέτρων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον. Στόχος του νέου ΝΟΚ ήταν το να συμβαδίσει με τις διεθνείς και ευρωπαϊκές εξελίξεις πολεοδομικής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού, υιοθετώντας σύγχρονη λογική οραματισμού ως προς την αρχιτεκτονική και προστατευτικού για το φυσικό και αστικό περιβάλλον.
Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική
Η σημαντικότερη πρωτοβουλία που έχει πραγματοποιηθεί για τον εντοπισμό των προκλήσεων που αντιμετωπίζει η ανθρωπότητα και την προώθηση λύσεων ήταν ο καθορισμός και η εφαρμογή των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης, σε παγκόσμιο επίπεδο. Μεταξύ των στόχων αυτών είναι και η πρωτοβουλία για Βιώσιμες Πόλεις και Κοινότητες (αρ. 11), σύμφωνα με τον οποίο οι πόλεις πρέπει να καταστούν ασφαλείς, ανθεκτικές και βιώσιμες, χωρίς αποκλεισμούς. Στις 11 Δεκεμβρίου 2019 παρουσιάστηκε η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, μακροπρόθεσμος στόχος της οποίας, ο οποίος ερείδεται στη σχετική δέσμευση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της υπογραφής της Διεθνούς Συμφωνίας των Παρισίων για το κλίμα το 2015, είναι να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κλιματικά ουδέτερη μέχρι το έτος 2050, ήτοι μια οικονομία με μηδενικές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Εν προκειμένω, για τις πόλεις, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων τοποθετεί το ζήτημα των κτιρίων στο επίκεντρο των προβλημάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για μια σειρά από περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους[10]. Πράγματι, ένας από τους τομείς πολιτικής που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αυτός της «Οικοδόμησης και ανακαίνισης κτιρίων με αποδοτικό τρόπο ως προς την κατανάλωση ενέργειας», ενώ, σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat[11] στην κάλυψη των ενεργειακών αναγκών των κτιρίων αναλογεί το 40%[12] της κατανάλωσης ενέργειας.
Επίσης, η Ευρωπαϊκή στρατηγική «Κύμα ανακαινίσεων» που παρουσιάστηκε τον Οκτώβριο του 2020 καθορίζει μέτρα που έχουν ως στόχο να υπερδιπλασιαστεί το ποσοστό ενεργειακών ανακαινίσεων έως το 2030, ενώ ήδη με τον Ν. 4122/2013 (σε ενσωμάτωση της Οδηγίας ΕΕ 2010/31 για την ενεργειακή απόδοση) είχε οριστεί ρητώς η υποχρέωση για όλα τα νέα κτίρια από την 1.1.2021 να είναι κτίρια σχεδόν μηδενικής κατανάλωσης ενέργειας, ενώ για τα νέα κτίρια που είναι ιδιοκτησίας του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η υποχρέωση αυτή ετέθη σε ισχύ από την 1.1.2019.
Η συμβολή του κτηριακού τομέα στην αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών προβλημάτων με μείωση των ρύπων που προκαλούν την κλιματική αλλαγή, στην εξοικονόμηση ενέργειας και στην αξιοποίηση Ανανεώσιμων Πηγών καθίσταται έτσι εξαιρετικά σημαντική – παράλληλα, στη διεθνή σφαίρα παρατηρείται συνεχώς η τάση για αύξηση του πρασίνου των κοινόχρηστων χώρων και η βελτίωση του μικροκλίματος σε αστικές περιοχές υψηλής πυκνότητας, καθώς και σε υποβαθμισμένες ή προβληματικές περιοχές της πόλης. Η παροχή μεγαλύτερης ελευθερίας για την παραγωγή ποιοτικής αρχιτεκτονικής -μορφολογικά και λειτουργικά- η ενσωμάτωση στοιχείων που μπορούν να αναβαθμίσουν την ενεργειακή συμπεριφορά των κτηρίων και η χρήση νέων φιλο-περιβαλλοντικών δομικών υλικών, συστημάτων και τεχνολογιών δόμησης αποτελούν τις κυριότερες σύγχρονες τάσεις στον πολεοδομικό αστικό σχεδιασμό.
Γενικά, το δομημένο περιβάλλον θα πρέπει πλέον να προσαρμόζεται στα νέα δεδομένα που τίθενται από τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και την αυξημένη ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος. Στα κέντρα των μεγάλων πόλεων και σε περιοχές όπου δεν αλλοιώνεται ο χαρακτήρας της περιοχής, οι συνενώσεις οικοπέδων για τη δημιουργία κτηριακών όγκων με μικρότερη διάσπαση και μεγαλύτερη κλίμακα και ύψος, σε συνάρτηση με το πλάτος των δρόμων, των ελεύθερων χώρων της πόλης και τις μεταξύ τους αποστάσεις επηρεάζουν την κίνηση του αέρα και επιφέρουν βελτίωση του μικροκλίματος στις περιοχές υψηλής πυκνότητας, βελτιώνοντας τη θερμική άνεση και συμβάλλοντας στην απομάκρυνση των αέριων και σωματιδιακών ρύπων. Έτσι, το νομικό πλαίσιο, εκκινώντας με τον ΝΟΚ το 2012, άρχισε να υποστηρίζει την ένταξη στα κτήρια νέων υλικών, τεχνολογιών και δομικών συστημάτων και να πριμοδοτεί το σχεδιασμό με κίνητρα με φιλο-περιβαλλοντικά κριτήρια προς όφελος του κοινωνικού συνόλου και του περιβάλλοντος, ακολουθώντας τις διεθνείς και ευρωπαϊκές κατευθύνσεις. Παράλληλα επιτρέπει σημαντικές νέες δυνατότητες, λαμβάνοντας υπόψη το ενεργειακό αποτύπωμα των κτηρίων, με στόχους κυρίως τη βελτίωση του μικροκλίματος στα αστικά σύνολα με υψηλή πυκνότητα, την αύξηση των διατιθέμενων χώρων πρασίνου και των χώρων που διατίθεται σε κοινή χρήση.
Εν όψει της Ευρωπαϊκής πολιτικής κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050, των πρόσφατων ενεργειακών κρίσεων και της «στροφής» του διεθνούς και ευρωπαϊκού πολεοδομικού σχεδιασμού σε νέα μοντέλα κτιρίων, κρίνεται αναγκαία η «συμπόρευση» της εθνικής νομοθεσίας με κριτήρια τα οποία έχουν ήδη κερδίζουν έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (Βιοκλιματικός Σχεδιασμός, επέκταση καθ’ ύψος, αστικά πάρκα – άλση, απόδοση χώρων στην κοινή χρήση κ.α.), με τελικό αποτέλεσμα την εν τοις πράγμασι υιοθέτηση και υλοποίηση αυτών των νέων πρακτικών και στην Ελληνική πραγματικότητα. Με άλλα λόγια, αρχίζει να αποθαρρύνεται η προσκόλληση σε παρωχημένα, συντηρητικά μοντέλα σχεδιασμού και να προωθείται η «στροφή» σε σύγχρονες βιώσιμες πολεοδομικές πρακτικές.
IV. Επί της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ – Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ
Στο πλαίσιο των ανωτέρω, τέθηκε ο προβληματισμός των ειδικότερων του ΝΟΚ νομοθετικών διατάξεων ή προβλέψεων μέσω Προεδρικών Διαταγμάτων, τα οποία εισήγαγαν διαφορετικές του ΝΟΚ πολεοδομικές προδιαγραφές. Αναφορικά με αυτό, επισημαίνεται το άρθρο 1 παρ.5 ΝΟΚ που ορίζει ότι:
«α) Οι ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, με την επιφύλαξη της επόμενης παραγράφου, κατισχύουν των γενικών διατάξεων, που περιέχονται στον παρόντα νόμο. β) Οι διατάξεις του παρόντος κατισχύουν των κανονιστικών πράξεων της Διοίκησης (όπως αποφάσεις Νομάρχη, πράξεις Δημοτικού Συμβουλίου κ.λπ.), με τις οποίες θεσπίζονται όροι δόμησης (όπως ύψος, ποσοστό κάλυψης, αριθμός ορόφων, θέση υπογείου κ.λπ.), εκτός από: 1) οποιουδήποτε είδους διατάγματα και 2) πράξεις, με τις οποίες θεσπίζονται ειδικές και εντοπισμένες ρυθμίσεις (όπως για διατηρητέα κτίρια, μνημεία, ειδικά κτίρια κ.λπ.). Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής μπορεί να διαπιστώνεται η μη εφαρμογή των παραπάνω κανονιστικών πράξεων της διοίκησης.»
Το εν λόγω άρθρο αποτελεί εφαρμογή της αρχής της εκάστοτε λεπτομερέστερης ρύθμισης, με τον ειδικό νόμο να υπερισχύει του γενικού[13]. Με την εν λόγω διάταξη τέθηκε ο γενικός κανόνας ότι οι ειδικότερες πολεοδομικές διατάξεις (νοούμενες ως έχουσες ισχύ τυπικού κανόνα δικαίου) υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ (υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων του εδαφίου β). Αυτό σημαίνει πως εάν σε έναν νόμο ή σε Προεδρικό Διάταγμα εκδοθέν βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης ορίζεται πολεοδομική διάταξη που ανατρέπει τις γενικές ρυθμίσεις του ΝΟΚ, αυτή υπερισχύει, βάσει του κανόνα της ειδικότητας.
Συνεπώς, βάσει ρητής αναφοράς του ΝΟΚ, δύναται Νόμοι ή Προεδρικά διατάγματα να θέτουν ειδικούς όρους και περιορισμούς δόμησης, οι οποίοι υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ, στη βάση της αρχής της ειδικότητας.
Δύο ειδικότερα άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία και άρα εισάγουν ειδικότερες του ΝΟΚ ρυθμίσεις που υπερισχύουν των γενικότερων προβλεπόμενων αυτού είναι τα άρθρα 10 και 25, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.
1. Επί του άρθρου 10 ΝΟΚ
Τα κίνητρα που έχουν θεσπιστεί με το άρθρο 10 του ΝΟΚ αφορούν, όπως αναφέρει και ο τίτλος του άρθρου, «την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές». Δηλαδή, αφορούν συγκεκριμένες περιοχές με αυστηρά πληθυσμιακά κριτήρια, ώστε να επιβεβαιώνεται ο «πυκνοδομημένος» χαρακτήρας τους. Με το εν λόγω άρθρο δίνεται το κίνητρο ποσοστιαίας αύξησης του επιτρεπόμενου συντελεστή δόμησης του εκάστοτε οικοπέδου, υπό την προϋπόθεση ποσοστιαίας μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου και απόδοσης σε κοινή δημόσια χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης – δηλαδή, με την απόδοση του συγκεκριμένου πολεοδομικού κινήτρου θα πρέπει να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης. Είναι συνεπώς οι διατάξεις απολύτως σύμφωνες με το Σύνταγμα (ά. 24) και τη συναφή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας περί «περιβαλλοντικού και πολεοδομικού κεκτημένου», η οποία επιτάσσει σε περίπτωση μεταβολής των όρων δόμησης να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης (πρβλ. Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995), με τις οποίες κρίθηκε ad hoc ότι: «επιδείνωση (ενν. των όρων διαβίωσης) δεν συνεπάγεται ούτε η τροποποίηση των όρων δομήσεως, διότι η αύξηση του συντελεστή δόμησης (0,8 έναντι 0,6 που ίσχυε προηγουμένως) αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου, ενώ ο όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών.»
Ο ειδικότερος χαρακτήρας της εν λόγω νομοθετικής πρόβλεψης διαφαίνεται και από το ίδιο το λεκτικό της διάταξης του άρθρου 10: «Σε κάθε περίπτωση δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους, έως το ανώτατο επιτρεπόμενο κατά το άρθρο 15 ύψος, για τον προσαυξημένο συντελεστή δόμησης. Όταν το ύψος ορίζεται από ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, οι οποίες ισχύουν στην περιοχή, δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους κατά…»
Αυτή η ειδικότερη επιλογή του νομοθέτη, όπως επιτρέπεται από την παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ, δικαιολογείται λοιπόν πλήρως με βάση την γενικότερη πολιτική για επιβράδυνση της κλιματικής καταπόνησης, στη βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και στην προαγωγή των περιβαλλοντικών και κοινωνικών θεμάτων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.
Η πυκνότητα των κτηρίων, η θέση τους στο οικόπεδο, ο τρόπος ανάπτυξης των κτηριακών όγκων, η κακή σχέση τους με τα πλάτη των δρόμων και η έλλειψη ανοιχτών ιδιωτικών και κοινόχρηστων χώρων, αποτελούν βασικές αιτίες περιβαλλοντικής υποβάθμισης της πόλης.
Με το εν λόγω άρθρο του ΝΟΚ όχι μόνο δεν υποβαθμίζεται ένα ήδη επιβαρυμένο αστικό περιβάλλον, αλλά, αντιθέτως, καθίσταται δυνατό στις μελέτες για νέα κτήρια να εφαρμόζονται σύγχρονες αρχές δόμησης που είναι εναρμονισμένες με νέες διαπιστώσεις και προβλέψεις για την προστασία του περιβάλλοντος και για απόδοση οφέλους στο κοινωνικό σύνολο.
Από τις συνενώσεις οικοπέδων που θα προκύψουν με την παροχή των παραπάνω κινήτρων, προκύπτει όφελος για την ποιότητα της καθημερινής ζωής, το περιβάλλον, την αισθητική εικόνα της πόλης και την αρχιτεκτονική. Υπό αυτούς τους όρους η προτεινόμενη αύξηση του συντελεστή δόμησης συνοδεύεται από τον περιορισμό του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης, και συνεπώς δεν συνιστά επιδείνωση αλλά βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος.
2. Επί του άρθρου 25 ΝΟΚ
Στο ίδιο πνεύμα με το άρθρο 10 ΝΟΚ, με το άρθρο 25 ορίζεται κίνητρο αύξησης του συντελεστή δόμησης για κτίρια που μέσω του βιοκλιματικού και ενεργειακού σχεδιασμού τους απαιτούν την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενεργείας, χρησιμοποιώντας συστήματα εξοικονόμησης ενέργειας καθώς και συστήματα ΑΠΕ ή παρουσιάζουν ταυτόχρονα εξαιρετική περιβαλλοντική απόδοση. Το ύψος ενός κτιρίου, αυτό καθ’ εαυτό, δεν επιβαρύνει το περιβάλλον, πολλώ δε μάλλον όταν χαρακτηρίζεται από βιοκλιματικό σχεδιασμό και συνοδεύεται με μείωση της επιτρεπόμενης στην περιοχή κάλυψη του οικοπέδου.
Σε κάθε περίπτωση πρέπει να επισημανθεί ότι το ύψος ως ο όρος δόμησης δεν συνιστά καθαυτό δυσμενή μεταβολή των συνθηκών[14], ιδιαίτερα όταν αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου των οικοπέδων – με αποτέλεσμα, όπως αναφέρεται και στην προαναφερθείσα αιτιολογική έκθεση του ΝΟΚ, να αυξάνεται η ροή του ανέμου, να βελτιώνεται η θερμική άνεση και να απομακρύνονται οι αέριοι και σωματιδιακοί ρύποι. Ο περιορισμός του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης συνιστά λοιπόν επιστημονικώς τεκμηριωμένη βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος και, άρα, δεν συγκρούεται με την ιδιότητα του πολεοδομικού κεκτημένου περί μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης εντός πολεοδομημένων περιοχών.
V. Συμπεράσματα
Ενόψει των ανωτέρω, κωδικοποιούνται τα συμπεράσματά μας ως εξής:
- οι κανόνες του ΝΟΚ είναι γενικοί, αφορούν ολόκληρη την Επικράτεια και εφαρμόζονται συμπληρωματικά και μόνο ως προς τα θέματα τα οποία δεν ρυθμίζονται ρητώς από τις κατά περίπτωση ειδικές πολεοδομικές-ρυμοτομικές διατάξεις, βάσει της ρητής πρόβλεψης της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ.
- οι κανόνες των άρθρων 10 και 25 ΝΟΚ είναι ειδικότεροι των γενικών διατάξεων του ΝΟΚ, όπως αποδεικνύεται από την ανάγνωση αυτών των διατάξεων.
- δίνονται μέσω αυτών των ειδικότερων διατάξεων του ΝΟΚ ειδικότερα προαιρετικά πολεοδομικά κίνητρα (αύξηση συντελεστή δόμησης σε πυκνοδομημένες περιοχές, μεγαλύτερο ύψος κτιρίων συνοδευόμενο από μικρότερη κάλυψη): 1) σε περιοχές όπου δεν υπάρχουν ειδικοί περιορισμοί, 2) σύμφωνα με συγκεκριμένη διαδικασία, 3) ειδικότερες, περιοριστικές και αυστηρές προϋποθέσεις και 4) εφαρμόζονται ad hoc – επιλογή η οποία έχει τεκμηριωθεί επιστημονικά πως δεν επιφέρει αυτή καθαυτή περιβαλλοντική επιβάρυνση, αλλά, αντιθέτως, εξυπηρετεί τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης.
- λόγω του εξειδικευμένου χαρακτήρα του (ως ανωτέρω) το πολεοδομικό κίνητρο των ειδικότερων άρθρων του ΝΟΚ τίθεται σε εφαρμογή κατευθύνσεων και προδιαγραφών των σύγχρονων πόλεων με βάση το διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο, το οποίο επιβάλλει εδώ και πολλά χρόνια τέτοιου είδους αστικές αναπλάσεις με βιοκλιματικό σχεδιασμό, επέκταση καθ΄ ύψος και απόδοση χώρων στην κοινή χρήση.
Όπως έχει κριθεί, ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, από τον οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ποιότητα ζωής στην πόλη, πρέπει να γίνεται κατά τρόπο ορθολογικό, σε συμφωνία προς πολεοδομικά κριτήρια και χάριν του δημοσίου συμφέροντος[15]. Τούτο ουδόλως σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η χρήση θεσπισθέντων πολεοδομικών κινήτρων, οι εκάστοτε, όμως, ρυθμίσεις πρέπει να στηρίζονται σε αντικειμενικά, επιστημονικώς καθορισμένα πολεοδομικά κριτήρια[16] και να συμπορεύονται με το πυρήνα της έννοιας του πολεοδομικού κεκτημένου, υπό το πρίσμα της μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών και της προστασίας του φυσικού και αστικού περιβάλλοντος.
Σύμφωνα με την ανωτέρω ανάλυση, με την θεσμοθέτηση ειδικών πολεοδομικών διατάξεων περί υψών κτιρίων υπό τις ως άνω προϋποθέσεις καθίσταται σαφές πως δεν μεταβάλλεται a priori το πολεοδομικό κεκτημένο και η φυσιογνωμία της εκάστοτε περιοχής, ούτε αναιρείται ο ορθολογικός πολεοδομικός σχεδιασμός, όπως επιβάλλεται από το άρθρο 24 Συντάγματος.
VI. Αντί επιλόγου
Μέσα από αυτήν την έντονη συζήτηση που αναπτύσσεται, παρουσιάζεται σίγουρα η αναγκαιότητα μίας ουσιαστικής και εις βάθος συζήτησης του τεχνικού κόσμου και δη των αρχιτεκτόνων για το μέλλον των πυκνοδομημένων περιοχών και το μέτρο και τον βαθμό των σχεδιαζόμενων αλλαγών – πιθανώς και για την επανεξέταση και κωδικοποίηση όλων των σχετικών άρθρων σε σχέση με τη διαμόρφωση των πολεοδομικών μεγεθών που προβλέφθηκαν στον Οικοδομικό Κανονισμό. Είναι σαφές ότι η έντονη αυτή συζήτηση μπορεί να αποτελέσει έναυσμα έρευνας και αναθεώρησης των διατάξεων που αφορούν τον υπολογισμό του συντελεστή δόμησης και την αύξηση του ύψους των κτιρίων, έτσι ώστε να διαφυλαχθεί αφενός το να μη χάσει την ευκαιρία η χώρα για εναρμόνιση με τις νέες κατευθύνσεις περί ενεργειακής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού στο διεθνές περιβάλλον – αφετέρου, να καταστεί σαφές το όριο μέχρι το οποίο δημιουργείται πράγματι η ασφάλεια περί μη ανατροπής του πολεοδομικού κεκτημένου, της αισθητικής και της φυσιογνωμίας των πόλεων, ως έχουν αυτές διαμορφωθεί.
Σε αυτή την κατεύθυνση, μία κωδικοποίηση των διατάξεων που επηρεάζουν το ύψος των οικοδομών, ενδεχομένως και μέσω σχεδιαγραμματικής απεικόνισης, θεωρούμε πως θα αναδείκνυε τα θετικά του ΝΟΚ και θα βοηθούσε ουσιωδώς στην περίπτωση που θα κρινόταν απαραίτητη η επανεξέταση κάποιων από των διατάξεών του, προς την ορθή και επιστημονικά τεκμηριωμένη τροποποίησή τους.
Μια σημαντική καταληκτική παρατήρηση: η συστηματική ανάγνωση των πολλών διατάξεων που εφαρμόζονται για την υλοποίηση ενός κτιρίου συνθέτουν ένα ιδιαίτερα τεχνικό πλέγμα, στο πλαίσιο του οποίου η στάθμιση όλων των αναφυόμενων ζητημάτων καθίσταται δύσκολη για τους εφαρμοστές και τους ερμηνευτές του, και μεταξύ άλλων, του Δικαστή. Σε κάθε περίπτωση, το Συμβούλιο της Επικρατείας κάθε άλλο παρά συντηρητικό ρόλο έχει κρατήσει με τη μακρά Νομολογία του, καθώς προστάτεψε τις αλλαγές προς τις σωστές κατευθύνσεις. Εν τέλει, τα περισσότερα θέματα είναι όχι μόνο τεχνικά αλλά απαιτούν αλληλοεξέταση και παράλληλη έρευνα, καθώς μία διάταξη του ΝΟΚ δύναται να επηρεάζει τη νομική διάσταση της κρίσης μας για μία άλλη.
[1] Καρατσώλης Κ. (2020). Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 1. [2] Οι οποίες βασίστηκαν στις αποφάσεις ΣτΕ 2102/19 και 705-706/20, με τις οποίες το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο όρισε ότι όπου υπάρχουν ειδικά διατάγματα πρέπει να εφαρμόζονται αυτά και όχι οι διατάξεις του ΓΟΚ 1985 και του ΝΟΚ 2012. [3] Ν. 4067/12, ΦΕΚ Α΄ 79/09.04.2012, διορθ. σφαλμ. σε ΦΕΚ Α 99/27.4.2012. [4] Καράκωστας Ι., «Η προστασία του περιβάλλοντος αδιαπραγμάτευτο νομικό και κοινωνικό κεκτημένο», 2007, Νόμος και Φύση. [5] Όπως είναι η ιδιομορφία, ο χαρακτήρας μιας περιοχής ως πόλεως, προαστίου ή χωριού και η εν γένει φυσιογνωμία, καθώς και οι ανάγκες κάθε περιοχής. [6] Βλ. σχετικά νεότερη νομολογία ΣτΕ Ολ 3746/1995, 1260/1999 επταμ., Ολ 376/2014, ΠΕ 28/2015, 1159/1989, 1111/2003, 2808/2004, 2181/2005, 2712/2006.] [7] Ομοίως έκριναν οι αποφάσεις ΣτΕ 643/1988, 941/1988, 948/1988, 3618/1995(Ολ), 2252/2002. [8] Βλ. και ΣτΕ 3478/2000, ΣτΕ 554/2000, ΣτΕ 6070/1996, ΣτΕ 4572/1996, βάσει των οποίων τροποποιήσεις είναι ανεκτές μόνον εφόσον βελτιώνουν τον πολεοδομημένο χώρο ή εφόσον εξασφαλίζουν τουλάχιστον την υφιστάμενη κατάσταση (λειτουργία) του. [9] βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά. [10] Βλ. Buildings Should Be At The Heart Of The European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019) [11] Eurostat, Ενεργειακά ισοζύγια, έκδοση 2019 – τελική κατανάλωση ενέργειας το 2017 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/10077623/KS-EN-19-001-EN-N.pdf/59b44e6f-ff33-488b-a85f-9c4f60703afc [12] Το σχετικό ποσοστό παγκοσμίως συνεχίζει να αυξάνεται κυρίως λόγω αύξησης του πληθυσμού και της δομημένης επιφάνειας του πλανήτη. (2018 Global Status Report, Global Alliance for Buildings and Construction – GlobalABC) [13] Με την ΣτΕ 1166/1951 Ολομ. επισημάνθηκε ακριβώς ότι σε περίπτωση «συγκρουομένων μεταξύ τους και συνισχυόντων κανόνων δικαίου, η βούληση του νομοθέτη αναζητείται με βάση το κριτήριο του γενικού προς τον ειδικό κανόνα, υπερισχύοντος του τελευταίου», κανόνας ο οποίος διατρέχει διαχρονικά την εθνική νομολογία. [14] Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995. [15] ΣτΕ 4974/2013, 3176/2008. [16] ΣτΕ 1242/16, σκ. 6
Η Φέρουσα Ικανότητα μέσα από τη Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας
Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ.
Ομάδα Μελέτης και Τεκμηρίωσης:
Βασιλοπούλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ
Μιχαλακέα Αθηνά, Δικηγόρος ΜΔΕ, Υπ. Δρ.
Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc
I. Πρόλογος
Στόχος της παρούσας μελέτης είναι η ανάδειξη των στοιχείων που κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας (από τα έτη 1992 και έπειτα) αποτελούν κρίσιμα μεγέθη για τον καθορισμό της Φέρουσας Ικανότητας (στο εξής ΦΙ) και τα οποία θα μπορούσαν να καταγραφούν ως βασικές παράμετροι για την εκτίμησή της, έχοντας ως άξονα τις κατευθύνσεις του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου. Θεωρούμε ότι το δείγμα επιλογής είναι εξαιρετικά κρίσιμο για την ορθότητα των συμπερασμάτων που αποτυπώνονται.II. Η εκτίμηση της ΦΙ βάσει του Συμβουλίου της Επικρατείας
Καταρχάς, δυνάμει της μελέτης και κωδικοποίησης των αποφάσεων και Πρακτικών Επεξεργασίας του ΣτΕ και της καταγραφής των αναφορών στην εκτίμηση της ΦΙ προκύπτει το συμπέρασμα ότι τα ως άνω μπορούν να καταχωρηθούν συστηματικά σε κάποιες κατηγορίες, από τις οποίες δύναται να αντληθούν κριτήρια και δεδομένα για τη δημιουργία προδιαγραφών και κριτηρίων για την εκτίμηση της Φ.Ι.:Α.1. Οικισμοί και Επεκτάσεις Οικισμών
Πλήθος αποφάσεων του ΣτΕ αναφέρονται στη ΦΙ, ως στοιχείο εκτίμησης της ικανοποίησης των οικιστικών αναγκών, οι οποίες είτε απορροφώνται από τους υπάρχοντες οικισμούς είτε εξυπηρετούνται με την επέκταση των ορίων οικισμών ή τη δημιουργία νέων. Από τη συστηματική ανάλυση προκύπτει ότι στην περίπτωση αυτή πρέπει να μελετηθούν: α) η δυνατότητα απορρόφησης των οικιστικών πιέσεων από τους υφιστάμενους οικισμούς (ΠΕ ΣτΕ 196/2021, ΣτΕ 164/2022), για την οποία λαμβάνονται ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ:- το βάρος του πληθυσμού
- τα κριτήρια που σχετίζονται με τους νέους οικιστικούς υποδοχείς και προβλέπονται από πολεοδομικά – χωροταξικά σχέδια (π.χ. ΓΠΣ)
- το οδικό δίκτυο
- η δυνατότητα του υδρευτικού δικτύου να εξυπηρετήσει τον προσδοκώμενο πληθυσμό και τους νέους οικισμούς, χωρίς υπερεκμετάλλευση των υδατικών πόρων.
- η προστασία των φυσικών πόρων, και
- η ικανότητα των υποδομών, τεχνικής και κοινωνικής υφής (ενδεικτικά, ΣτΕ 1037/22).
Α.2 Προδιαγραφές για το νησιωτικό οικοσύστημα
Ειδικά για τα μικρά νησιά, παγίως γίνεται δεκτό από το ΣτΕ ότι είναι δεκτικά μόνο μορφών ήπιας ανάπτυξης, συμβατής με τον ευαίσθητο χαρακτήρα τους. Με άλλα λόγια, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και ισχύει κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά (ΣτΕ 3920/2010, ΣτΕ 387/2014). Άρα, η φέρουσα ικανότητα των μικρών νησιών αποτελεί μέγεθος που πρέπει να εκτιμηθεί ιδιαιτέρως από τις μελέτες που πρόκειται να εκπονηθούν. Από τη νομολογία του ΣτΕ διαπιστώνεται ότι για τον υπολογισμό της ΦΙ των μικρών νησιών στοιχεία εκτίμησης είναι: α) η πολλαπλή χρήση εγχώριων πόρων των μικρών νησιών, και β) η προστασία και διατήρηση της βιοποικιλότητάς τους. Επιπλέον, η ΦΙ μπορεί να εκτιμηθεί με τους κάτωθι, ενδεικτικούς κατά το ΣτΕ τρόπους:- Προσδιορισμός ΦΙ σε μακροπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα σχέδια βιώσιμης ανάπτυξης, ιδίως με έμφαση: α) στην αναθεώρηση των μη βιώσιμων πρακτικών, β) στην προαγωγή περιβαλλοντικώς υγιούς τεχνολογίας και γ) στον αποκλεισμό των τεχνολογιών που δημιουργούν απειλή για το οικοσύστημά τους (ενδεικτικά, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999).
- Υπολογισμός μέτρου διατήρησης βιοποικιλότητας για το εκάστοτε νησί και ανάπτυξη νέων τεχνολογιών προς τον σκοπό αυτό (ενδεικτικά, Π.Ε. ΣτΕ 359/1999, Π.Ε. ΣτΕ 432/2001).
- εκπόνηση ειδικής μελέτης «χωρητικότητας» (ήτοι το ειδικό εργαλείο χωρικού σχεδιασμού που προβλεπόταν από το Περιφερειακό Πλαίσιο Ν. Αιγαίου στη συγκεκριμένη περίπτωση, βλ. ΣτΕ 1037/2022).
Β.1. Προσεγγίσεις της ΦΙ σε άλλους/ειδικούς τομείς δραστηριοτήτων
Κατά την έρευνα σε αποφάσεις και Πρακτικά Επεξεργασίας του ΣτΕ διαπιστώθηκε ότι η εκτίμηση της ΦΙ θεωρείται απαραίτητο στοιχείο για την έγκριση Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.) και Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α.), αλλά και για την έγκριση δημιουργίας υποδοχέων αποβλήτων (ΟΕΔΑ – Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διάθεσης Απορριμμάτων), Περιοχών Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης Υδατοκαλλιεργειών (Π.Ο.Α.Υ.) και εγκαταστάσεων ΑΠΕ. Μάλιστα, η νομολογία του ΣτΕ φαίνεται να εκτιμά διαφορετικά το στοιχείο της ΦΙ για την εγκατάσταση ΑΠΕ σε μικρά νησιά σε σύγκριση με την εγκατάστασή τους στον ηπειρωτικό χώρο.Β.2. Σωρευτικές επιπτώσεις δραστηριοτήτων – Συνεργιστικό αποτέλεσμα
Στην πλειοψηφία των αποφάσεων του ΣτΕ που αφορούν βιομηχανικές δραστηριότητες, εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, έργα μεταφορών ή παραγωγική δραστηριότητα κρίθηκε πως στο πλαίσιο εκτίμησης της ΦΙ πρέπει να εξετάζονται και οι επιπτώσεις που τυχόν θα έχει μια νέα εγκατάσταση δεδομένης της σώρευσης με υπάρχουσες χρήσεις καθώς και εγκαταστάσεις ίδιων χρήσεων. Επιπλέον, το ΣτΕ έχει επισημάνει πολλές φορές πως για την εκτίμηση της ΦΙ σε μονάδες διαχείρισης αποβλήτων (ΟΕΔΑ), βιομηχανίες, μονάδες κτηνοτροφίας και μεταναστευτικές δομές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι σωρευτικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον από την παράλληλη λειτουργία τέτοιου είδους μονάδων, με επίκεντρο στο αθροιστικό αποτέλεσμα αντιστοίχων διαφόρου είδους οχλήσεων στην περιοχή ενδιαφέροντος [1]. Αντιστοίχως, έχει επισημανθεί το δυνητικό αθροιστικό ζημιογόνο αποτέλεσμα από ομοειδείς εγκαταστάσεις [2] από την ταυτόχρονη λειτουργία εγκαταστάσεων [3].III. Η θέση του ορισμού της ΦΙ στον ορθολογικό σχεδιασμό και το πεδίο χωρικής ανάλυσής της
Η φέρουσα ικανότητα αποτελεί στοιχείο και κριτήριο που πρέπει να περιλαμβάνεται μεταξύ άλλων στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό [4]. Η ΦΙ αποτελεί ένα εργαλείο δυναμικό, το οποίο εκτιμάται σε διαφορετικά επίπεδα χωρικού σχεδιασμού και χωρικής ενότητας, ανάλογα με διάφορους παράγοντες, όπως το είδος της εκάστοτε επέμβασης, τις συνθήκες της περιοχής ενδιαφέροντος, τα ιδιαίτερα τοπικά, φυσικά, πολιτιστικά και πολεοδομικά χαρακτηριστικά, κ.α. Κατά κανόνα, όμως, πρέπει να αποφεύγεται η σημειακή και αποσπασματική χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων, διότι αυτό αντίκειται στη φέρουσα ικανότητα της περιοχής [5] .IV. Συμπεράσματα θεωρητικού περιεχομένου
- Τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψιν για τον υπολογισμό της βιώσιμης ανάπτυξης θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν και για τον υπολογισμό της ΦΙ, καθώς συχνά στη Νομολογία του ΣτΕ οι δύο αυτές έννοιες ταυτίζονται [6].
- Η βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη συνίσταται πρωτίστως στην αναζωογόνηση των οικισμών της χώρας που φθίνουν ή εγκαταλείπονται, προς τους οποίους θα πρέπει να κατευθύνεται η αναπτυξιακή δραστηριότητα [7].
- Η ΦΙ συνδυάζεται και με κριτήρια μη ποσοτικά, όπως ο χαρακτήρας των νησιών ως παραδοσιακών ανθρωπογενών συστημάτων και περιοχών ως ευαίσθητων οικοσυστημάτων. Άρα, το μέγεθος της ΦΙ πρέπει να ερευνάται και υπό αυτό το πρίσμα. Ιδιαιτέρως, ειδική πρόνοια πρέπει να υπάρχει για την διατήρηση του χαρακτήρα των μικρών νησιών και του νησιωτικού ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου τους [8].
- Ο υπολογισμός και η εκτίμηση της ΦΙ αποτελούν βασικό κριτήριο ορθολογικού ελέγχου των χρήσεων γης [9].
- Οι αλλαγές ή οι αυξήσεις σε πολεοδομικά μεγέθη (π.χ. αύξηση συντελεστή) επηρεάζουν την ΦΙ και γι’ αυτό πρέπει να την λαμβάνουν υπόψιν [10].
- Η ΦΙ αφορά ευρύ πεδίο δραστηριοτήτων, μεταξύ άλλων: τουρισμό, ενέργεια, πρωτογενή τομέα, υδατοκαλλιέργειες (ΠΟΑΥ), βιομηχανία, κ.α.
«Παρατηρήσεις στην απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας υπ’ αριθμ. 2564/2022 – Απόρριψη αίτησης ακύρωσης του Προεδρικού Διατάγματος με τίτλο: “Ειδικό Σχέδιο Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ): Το θεσμικό πλαίσιο των Στρατηγικών Επενδύσεων, οι εγγυήσεις για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και η συμβατότητα με τον πολεοδομικό σχεδιασμό”», δημοσιεύτηκε στο νομικό περιοδικό «Περιβάλλον και Δίκαιο».
Περίληψη: Αίτηση ακύρωσης κατά Προεδρικού Διατάγματος με το οποίο εγκρίθηκε Ειδικό Σχέδιο Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικής Επένδυσης στη νήσο Μύκονο. Άρθρο 24 του Συντάγματος. Σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος είναι τα ευαίσθητα νησιωτικά οικοσυστήματα, τα οποία επιδέχονται ήπιας διαχείρισης και σεβασμού της Φέρουσας Ικανότητάς τους. Το θεσμικό πλαίσιο των Στρατηγικών Επενδύσεων, μέσω της ΣΜΠΕ που εκπονείται στο στάδιο του ΕΣΧΑΣΕ και της δημόσιας διαβούλευσης επί αυτής, διασφαλίζει, ως πρώτο στάδιο σχεδιασμού, την προστασία του περιβάλλοντος. Επιτρεπτή η θέσπιση διαφοροποιήσεων από τις προβλέψεις της ΖΟΕ υπό προϋποθέσεις. Ανεπίκαιρη η ΖΟΕ Μυκόνου ενόψει παρέλευσης ικανού χρονικού διαστήματος και της θέσπισης νεότερης πολεοδομικής νομοθεσίας. Τα κριτήρια σχεδιασμού και οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις, σε συνδυασμό με το σύνολο των σχετικών στοιχείων του θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου, αξιολογήθηκαν με αιτιολογημένη κρίση από την Διοίκηση. Απορρίπτει την αίτηση.
Αντικείμενο της εν λόγω δικαστικής διαφοράς αποτέλεσε η αίτηση ακύρωσης του Δήμου Μυκόνου κατά του Προεδρικού Διατάγματος περί εγκρίσεως Ειδικού Σχεδίου Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικής Επένδυσης (ΕΣΧΑΣΕ) του άρθρου 24 ν. 3894/2010 (κατά τον κρίσιμο χρόνο της εγκρίσεως του προσβαλλομένου ΕΣΧΑΣΕ, νυν άρθρου 7 ν. 4864/2021) με την ονομασία «Τουριστική Ανάπτυξη στη Μύκονο» στην θέση «Καραπέτης» στην Δημοτική Κοινότητα Άνω Μεράς του Δήμου Μυκόνου, Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου (Δ΄ 304’/10.06.2020). Το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο επιβεβαίωσε τον δυνητικά βιώσιμο χαρακτήρα των ΕΣΧΑΣΕ ως εργαλείων υλοποίησης επενδύσεων και ταυτόχρονης προστασίας του περιβάλλοντος, υπό προϋποθέσεις, επί περιοχών με ιδιαίτερα πολεοδομικά ή και περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά, όπως η νήσος της Μυκόνου, απορρίπτοντας την αίτηση ακύρωσης του Δήμου Μυκόνου.
Συνοπτικά, η συγκεκριμένη επενδυτική πρόταση περιελάμβανε τη δημιουργία πρότυπης ξενοδοχειακής μονάδας 5*, η οποία θα εναρμονιζόταν πλήρως στα ιδιαίτερα φυσικά και ανθρωπογενή χαρακτηριστικά της Μυκόνου, μαζί με συνοδευτικές εγκαταστάσεις (χώροι άθλησης, κέντρο ευεξίας, κ.α.) και πρόταση για χωροθέτηση καταφυγίου τουριστικών σκαφών. Μετά την υπαγωγή της εν λόγω επενδυτικής πρότασης στο καθεστώς των Στρατηγικών Επενδύσεων με την υπ’ αρ. 38/8.05.2019 απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Στρατηγικών Επενδύσεων (ΔΕΣΕ) (Β’ 1624), ακολούθησε η διαδικασία της δημόσιας διαβούλευσης επί της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) της προτάσεως σχεδιασμού του προσβαλλομένου ΕΣΧΑΣΕ και εν συνεχεία η εισήγηση του Κεντρικού Συμβουλίου Διοικήσεως για την Αξιοποίηση της Δημοσίας Περιουσίας (ΚΣΔΑΔΠ) προς τους αρμοδίους Υπουργούς για την έκδοση του Προεδρικού Διατάγματος περί εγκρίσεως του ΕΣΧΑΣΕ.
Μετά την επεξεργασία του σχεδίου ΠΔ από το Συμβούλιο της Επικρατείας[1] και την ενσωμάτωση σχετικών τροποποιήσεων και διορθώσεων, το ΠΔ δημοσιεύτηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (ΦΕΚ Δ΄/304/10-06-2020). Με το Προεδρικό Διάταγμα: α) εγκρίθηκε το εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ, β) ρυθμίστηκε ο χωρικός προορισμός του αναπτυσσομένου μέσω του ΕΣΧΑΣΕ ακινήτου και καθορίστηκαν χρήσεις γης και όροι δομήσεως,γ) επικυρώθηκαν οι οριογραμμές του διατρέχοντος τμήμα του ακινήτου υδατορέματος, δ) εγκρίθηκε η εκπονηθείσα για το ΕΣΧΑΣΕ Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) και ε) θεσπίστηκαν όροι, περιορισμοί και κατευθύνσεις για την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος εντός και πλησίον του χώρου της επένδυσης. Εν συνεχεία, ο Δήμος Μυκόνου κατέθεσε αίτηση ακύρωσης κατά του Προεδρικού Διατάγματος αυτού, με τον φορέα της επένδυσης να ασκεί σχετική παρέμβαση υπέρ δια-τηρήσεώς της ισχύος του.
Στη απόφασή της επί της αιτήσεως ακυρώσεως, η οποία τελικώς απερρίφθη, το ΣτΕ προχώρησε σε μία εκτενή ανάλυση του νομικού πλαισίου Στρατηγικών Επενδύσεων, της διαδικασίας χωροθέτησης μέσω ΕΣΧΑΣΕ και της νομοθεσίας περί οργανωμένων υποδοχέων τουριστικών δραστηριοτήτων του ν. 4179/2013 σε αντιδιαστολή με την άναρχη, διάσπαρτη δημιουργία τουριστικών εγκαταστάσεων[2] και επανέλαβε τη διαχρονική στάση του περί προστασίας των ευαίσθητων οικοσυστημάτων των μικρών νησιών[3]. Εν τέλει, η Ολομέλεια του ΣτΕ ανέπτυξε τον συλλογισμό πως επιτρέπεται, μέσω των ΕΣΧΑΣΕ και υπό αυστηρές προϋποθέσεις, ο σχεδιασμός και η υλοποίηση επενδύσεων με διττό ρόλο: αφενός, την αναβάθμιση και ανάδειξη του τουριστικού προϊόντος και αφετέρου τη διασφάλιση της προστασίας του περιβάλλοντος.
Εξάλλου, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης, όπως αυτή αποτυπώνεται στα άρθρα 24 και 106 του Συντάγματος, δεν αποκλείει την επενδυτική δραστηριότητα σε περιοχές με ιδιαίτερη περιβαλλοντική και πολιτιστική ταυτότητα. Αντιθέτως, επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά – τα οποία αποτελούν οικοσυστήματα ευάλωτα σε εξωγενείς επεμβάσεις και επιδέχονται μόνον ήπια ανάπτυξη, οικιστική, τουριστική και εν γένει οικονομική -επί τη βάσει χωροταξικών σχεδίων- η οποία πρέπει να σέβεται το φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, τον ιδιαίτερο χαρακτήρα και την «Φέρουσα Ικανότητα» κάθε νήσου[4].
Η συλλογιστική επί της αίτησης ακύρωσης, η οποία εισήχθη προς εξέταση από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου λόγω της σπουδαιότητάς της, προσανατολίστηκε γύρω από δύο κύριους άξονες: καταρχάς, δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση στην λειτουργία των ΕΣΧΑΣΕ ως ειδικών πολεοδομικών εργαλείων χωροθέτησης δραστηριοτήτων με ταυτόχρονη διασφάλιση της περιβαλλοντικής προστασίας – κατά δεύτερον, εξετάστηκε η συμβατότητα του προσβαλλόμενου σχεδίου με τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και η δυνατότητα θέσπισης εξαιρετικών παρεκκλίσεων από το ισχύον πλαίσιο μέσω του ΕΣΧΑΣΕ.
II. Τα ΕΣΧΑΣΕ ως εργαλεία βιώσιμης επενδυτικής ταυτότητας Με την υπό σχολιασμό απόφαση το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε τη νομιμότητα του Π.Δ έγκρισης του ΕΣΧΑΣΕ σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 3894/2010, όπως ίσχυαν κατά την έκδοση του, και των περιβαλλοντικών όρων αυτού, επικυρώνοντας το θεσμικό πλαίσιο του Ειδικού Σχεδίου Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) αλλά και τη σημασία του στον ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό. Αρχικά, το ΣτΕ στο σκεπτικό του επεσήμανε τον ορισμό των Στρατηγικών Επενδύσεων σύμφωνα με το ν.3894/2010, εργαλείο των οποίων αποτελούν τα ΕΣΧΑΣΕ[5], όπου προβλέπεται ότι ως «Στρατηγικές επενδύσεις νοούνται οι παραγωγικές επενδύσεις που επιφέρουν ποσοτικά και ποιοτικά αποτελέσματα σημαντικής εντάσεως στη συνολική εθνική οικονομία και προάγουν την έξοδο της χώρας από την οικονομική κρίση και αφορούν ιδίως στην κατασκευή…εκσυγχρονισμό υφιστάμενων υποδομών, εγκαταστάσεων και δικτύων», μεταξύ άλλων και στον τομέα του τουρισμού, εφόσον πληρούν επιπροσθέτως προϋποθέσεις ενίσχυσης της εθνικής οικονομίας, προστασίας του περιβάλλοντος και εξοικονόμησης ενέργειας. Εν συνεχεία, επικύρωσε το θεσμικό πλαίσιο του ειδικού πολεοδομικού εργαλείου των ΕΣΧΑΣΕ, επισημαίνοντας σε αντιδιαστολή με το πλαίσιο της διάσπαρτης εκτός σχεδίου δόμησης τα εξής:
- Με την έγκριση ΕΣΧΑΣΕ επιτυγχάνεται ο σχεδιασμός ιδιωτικών ακινήτων, τα οποία θα υποδεχτούν επενδυτικές δραστηριότητες στρατηγικής σημασίας και μεγέθους, αφού αξιολογηθούν πρωτίστως τα ποιοτικά και ποσοτικά χαρακτηριστικά της προτεινόμενης επένδυσης για το εκάστοτε ακίνητο[6].
- Τα ΕΣΧΑΣΕ αποτελούν κατά νόμο οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων[7] και ως εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού ικανοποιούν την επιδίωξη των χωροταξικών πλαισίων (Γενικού, Ειδικού και Περιφερειακών) για την οργανωμένη εγκατάσταση των παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων εντός εκτάσεων που αποτέλεσαν αντικείμενο σχεδιασμού, αντί της απρογραμμάτιστης, αποσπασματικής και επομένως διάσπαρτης εκτός σχεδίου εγκαταστάσεως των εν λόγω δραστηριοτήτων, εν προκειμένω τουριστικών δραστηριοτήτων.
- Με τα εν λόγω σχέδια τίθενται οι γενικές ρυθμίσεις για τον πολεοδομικό σχεδιασμό των υπό αξιοποίηση ακινήτων, οι δε ρυθμίσεις αυτές αποτελούν τη βάση για την εν συνεχεία υλοποίηση των επενδυτικών σχεδίων.
- Μέσω της επιβαλλόμενης εκ της νομοθεσίας διαδικασίας Στρατηγικής Εκτίμησης των Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων του προτεινόμενου σχεδίου, επιτυγχάνεται η περιβαλλοντική έγκριση των ΕΣΧΑΣΕ με την ενσωμάτωση σε αυτά κριτηρίων για την προστασία του περιβάλλοντος στην περιοχή της επενδύσεως, τα
οποία είναι δεσμευτικά κατά τη μεταγενέστερη περιβαλλοντική αδειοδότηση των επιμέρους έργων που θα υλοποιηθούν εντός του ακινήτου.
Εν συνεχεία και αφού ανέλυσε τη διαδικασία έγκρισης τους, το ΣτΕ κατέληξε στην κρίση ότι τα ΕΣΧΑΣΕ εντασσόμενα στο πολεοδομικό στάδιο του χωρικού σχεδιασμού στο ίδιο επίπεδο με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια [8](ΤΠΣ) αποτελούν:
α) πολεοδομικό σχεδιασμό προς επίτευξη αναπτυξιακού στόχου, β) προϊόν συστηματικής επιστημονικής τεκμηρίωσης, η οποία επιτυγχάνει με την εκπόνηση ΣΜΠΕ και με τη διαδικασία της δημόσιας διαβούλευσης με τους αρμόδιους φορείς και το ευρύ κοινό[9].
Άλλωστε, ως είναι γνωστό εκ της ισχύουσας νομοθεσίας, η έγκριση ΕΣΧΑΣΕ συνιστά το πρώτο στάδιο σχεδιασμού του υπό αξιοποίηση ιδιωτικού ακινήτου, κατά το οποίο προσδίδεται η επενδυτική ταυτότητα σε αυτό με την υπαγωγή σε μια από τις γενικές κατηγορίες των χρήσεων γης [10]. Πρόκειται συνεπώς, για «καταρχήν σχεδιασμό» ενός έργου που στοχεύει στη βιώσιμη ανάπτυξη της προτεινόμενης χρήσης γης και αποτελεί το έρεισμα για τις υπόλοιπες διοικητικές πράξεις των επιμέρους έργων που θα χωροθετηθούν εντός του ακινήτου.
Συνοψίζοντας, το ΣτΕ κατέληξε στο πολύ ορθό, κατά τη γνώμη μας, συμπέρασμα, πως το θεσμικό πλαίσιο των Στρατηγικών Επενδύσεων, μέσω της ΣΜΠΕ που εκπονείται στο πλαίσιο του ΕΣΧΑΣΕ και της εκτενούς δημόσιας διαβούλευσης που ακολουθεί, διασφαλίζει, ήδη από το πρώτο αυτό στάδιο του σχεδιασμού, την μη αλλοίωση και την εν γένει προστασία του περιβάλλοντος της περιοχής της επενδύσεως και γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο υπερτερεί του πλαισίου της εκτός σχεδίου δόμησης και δημιουργίας ξενοδοχειακών μονάδων κατά τη διαδικασία Πρότυπων Περιβαλλοντικών Δεσμεύσεων (ΠΠΔ)[11] – διαδικασία που δεν απαιτεί αντίστοιχη περιβαλλοντική μελέτη ή δημόσια διαβούλευση. Έκρινε, συνεπώς, ότι το επενδυτικό σχέδιο δημιουργίας ενός ολοκληρωμένου, υψηλής ποιότητας και αισθητικής τουριστικού συγκροτήματος απόλυτα εναρμονισμένου με τα ιδιαίτερα φυσικά και ανθρωπογενή χαρακτηριστικά της Μυκόνου προγραμματιζόμενο με όρους ήπιας ανάπτυξης, όπως προωθήθηκε με το πολεοδομικό εργαλείο του ΕΣΧΑΣΕ και εγκρίθηκε με Π.Δ., αποτελεί οργανωμένο πολεοδομικό σχεδιασμό βασιζόμενο σε ελεγχόμενο πλαίσιο δόμησης, και άρα είναι συμβατό με την συνταγματική επιταγή του άρθρου 24.
III. Η συμβατότητα χωρικής ανάπτυξης και πολεοδομικής οργάνωσης – Τα Χωροταξικά Πλαίσια
Ως προς τον λόγο ακύρωσης του προσβαλλόμενου ΠΔ περί αντιθέσεώς του προς τις κατευθύνσεις του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΠΠΧΣΑΑ) Νοτίου Αιγαίου (ΦΕΚ 1487/Β’/10.10.2003)[12], το Δικαστήριο έκρινε πως ο σχεδιασμός της χωροθέτησης του τουριστικού συγκροτήματος στην ευρύτερη περιοχή ενδιαφέροντος ήταν επαρκής, καθώς έλαβε υπόψη τις κατευθύνσεις και τις προτάσεις του Περιφερειακού Πλαισίου, όπως και τις ρυθμίσεις της μεταγενέστερης αυτού ΖΟΕ[13] η οποία κατά την κατάρτισή της έλαβε με τη σειρά της υπόψη τις σχετικές με τον τουρισμό κατευθύνσεις του Πλαισίου[14] – και η περιοχή ήταν, κατ’ αρχήν, κατάλληλη για την ανάπτυξη τουριστικών δραστηριοτήτων. Επιπλέον, προς την πληρότητα των χωροταξικών κατευθύνσεων, κατά το σκεπτικό, ο σχεδιασμός του έργου ακολούθησε τις κατευθύνσεις του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό, παρόλη την ακύρωσή του από το ΣτΕ[15], καθώς και την μελέτη του υπό εκπόνηση «νέου» ΠΠΧΣΑΑ Νοτίου Αιγαίου.
Περαιτέρω, επί του ισχυρισμού πως το ισχύον ΠΠΧΣΑΑ Νοτίου Αιγαίου προωθούσε τον περιορισμό της ίδρυσης νέων ξενοδοχειακών μονάδων, το Δικαστήριο διευκρίνισε πως αυτός ο στόχος αφορούσε τις με- μονωμένες εκτός σχεδίου τουριστικές δραστηριότητες και όχι τους οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων, οι οποίοι υλοποιούνται μέσω ενός «μηχανισμού οργανωμένης αναπτύξεως», όπως στην προκειμένη περίπτωση με το εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ.
Εξάλλου, όπως έχει διαπιστώσει επανειλημμένα και το ίδιο το ΣτΕ[16] και όπως επανέλαβε και στη σχολιαζόμενη απόφαση, ο παρωχημένος χαρακτήρας του χωροταξικού πλαισίου ή η τυχόν ολιγωρία της Διοίκησης να εκπονήσει νέο, όπως στην περίπτωση του νέου ΕΧΠ για τον Τουρισμό, το οποίο εκκρεμεί, δεν συνεπάγεται αδυναμία ανάπτυξης τουριστικής δραστηριότητας στη χώρα – αντιθέτως, αυτή θα πρέπει να πραγματοποιηθεί βάσει των προβλέψεων που τυχόν υπάρχουν σε υφιστάμενα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια, καθώς και στον σχεδιασμό κατωτέρου ιεραρχικώς επιπέδου, στον οποίο περιλαμβάνεται και η ΖΟΕ Μυκόνου.
IV. Η επιτρεπτή καταρχήν μέσω ΕΣΧΑΣΕ θέσπιση παρεκκλίσεων από τον πολεοδομικό σχεδιασμό – Οι τροποποιήσεις στη ΖΟΕ Μυκόνου
Μία εξαιρετικά σημαντική κρίση του Ανωτάτου Ακυρωτικού αφορούσε την μη ανατροπή του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού από το εργαλείο του ΕΣΧΑΣΕ και, τελικώς, την επιτρεπτή καταρχήν δυνατότητα τροποποίησης των ισχυουσών διατάξεων από αυτό. Συγκεκριμένα, ενόψει του ειδικού και αποκλειστικού για τα ΕΣΧΑΣΕ νομοθετικού καθεστώτος, κατά ρητή πρόβλεψη της παρ. 4 του άρθρου 12 ν. 3986/2011, όπως εφαρμόζεται αναλογικά στην περίπτωση των ΕΣΧΑΣΕ βάσει του της παρ. 2 του άρθρου 24 ν. 3894/2010,δύναται με ΕΣΧΑΣΕ να επιτυγχάνεται η τροποποίηση εγκεκριμένων Ειδικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΕΠΣ), Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΤΠΣ), Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ), Σχεδίων Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτών Πόλεων (ΣΧΟΟΑΠ), Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου (όπως εδώ, της ΖΟΕ Μυκόνου) και άλλων σχεδίων χρήσεων γης, εφόσον η τροποποίηση αυτή καθίσταται αναγκαία για την ολοκληρωμένη ανά- πτυξη της επένδυσης – ιδίως στις περιπτώσεις που οι υφιστάμενες ρυθμίσεις και κατευθύνσεις είναι ασαφείς ή απορρέουν από ανεπίκαιρα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια[17].
Συμπληρώνοντας αυτή τη νομοθετική πρόβλεψη με το παράδειγμα του εξεταζόμενου ΕΣΧΑΣΕ, για το οποίο προβλέπονταν ειδικότερες λεπτομέρειες οι οποίες διαφοροποιούνταν σε ένα βαθμό των προβλεπόμενων της ΖΟΕ Μυκόνου[18], το Δικαστήριο τόνισε πως τόσο το θεσμικό πλαίσιο των ΕΣΧΑΣΕ (ν. 3894/10 και αναλο- γικά ο ν. 3986/11) όσο και ο Ν. 4447/2016, κατά τον οποίο τα ΕΣΧΑΣΕ αποτελούν Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (εδάφιο γ’ της παρ. 7 του άρθρου 8) για τα οποία εφαρμόζεται αποκλειστικά το οικείο θεσμικό τους πλαίσιο (εδάφιο ε’ ίδιας παραγράφου) και τα οποία εντάσσονται ιεραρχικά στο ίδιο επίπεδο σχεδιασμού με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ, εδάφιο δ’ της παρ. 1 του άρθρου 8) συνθέτουν ένα ιδιαίτερο καθεστώς, το οποίο επιτρέπει την τροποποίηση υφισταμένων στην περιοχή της εκάστοτε επενδύσεως ΤΠΣ (ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ) καθώς και υφισταμένων ΖΟΕ, εφόσον αυτό κριθεί επιβεβλημένο για την αποτελεσματική αξιοποίηση της επένδυσης. Αυτό όμως υπό την προϋπόθεση, κατά το ΣτΕ, πως για τη θέσπιση των σχεδιαζόμενων τροποποιήσεων λαμβάνονται υπόψη οι γενικότερες «κατευθύνσεις» των Σχεδίων και των ΖΟΕ[19], ώστε να μην ανατρέπεται: α) ο χωροταξικός σχεδιασμός της περιοχής της επένδυσης β) η γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης που τυχόν έχει καθιερωθεί με τα ισχύοντα πολεοδομικά σχέδια της περιοχής και γ) τα περιοριστικά των οικιστικών πιέσεων πολεοδομικά ή άλλης φύσεως μέτρα βάσει ΖΟΕ. Συνεπώς, το Δικαστήριο θεωρεί, καταρχήν, επιτρεπτή τη θέσπιση παρεκκλίσεων από τον υπάρχοντα πολεοδομικό σχεδιασμό μέσω του πολεοδομικού εργαλείου των ΕΣΧΑΣΕ, αρκεί όμως αυτός να μην ανατρέπεται ουσιωδώς ως προς τις κατευθύνσεις και τον σκοπό του – στοιχεία τα οποία αποτελούν το «όριο» διάγνωσης της υπέρβασης ή μη της εκάστοτε σχεδιαζόμενης παρέκκλισης.
Επί αυτού και πιο συγκεκριμένα, η Ολομέλεια του Δικαστηρίου έκρινε ρητώς ως ανεπίκαιρες τις ρυθμίσεις της ΖΟΕ Μυκόνου, καθώς δεν είχαν αξιολογηθεί ούτε τροποποιηθεί από το έτος 2005 (έτος θέσπισής της) ενόψει και του ότι ούτε από τις διατάξεις του μεταγενεστέρου της ΖΟΕ ΠΔ της 08.02.2012 τροποποιήθηκαν οι βασικές ρυθμίσεις της[20]. Ταυτόχρονα, είχαν έκτοτε επέλθει μεταβολές στην νομοθεσία για τον χωρικό και τον πολεοδομικό σχεδιασμό (ν. 4447/16 και ν. 4067/2012 – ΝΟΚ), και στην τουριστική νομοθεσία, με την εισαγωγή της έννοιας των οργανωμένων υποδοχέων και του εργαλείου των ΕΣΧΑΣΕ – στοιχεία τα οποία, λόγω της μεταγενέστερης της ΖΟΕ θέσπισής τους και του πλέον σύγχρονου χαρακτήρα τους, καθιστούσαν τις προβλέψεις της δεκτικές τροποποιήσεων – και άρα επέτρεπαν τις μέσω του ΕΣΧΑΣΕ προωθούμενες διαφοροποιήσεις. Υπό τον εν λόγω συλλογισμό και με την κρίση ότι πρόκειται για μια ήπιας μορφής ανάπτυξη που κατά τα λοιπά συνάδει με τους όρους της ΖΟΕ Μυκόνου, το Δικαστήριο έκρινε ότι καταρχήν δικαιολογούνται ο αιτούμενες παρεκκλίσεις και ειδικότερα έκρινε ως αποδεκτή την αιτούμενη παρέκκλιση από τη ΖΟΕ Μυκόνου αναφορικά με την αριθμητική αύξηση των κλινών από 150 (που προέβλεπε ως ανώτατο όριο η ΖΟΕ) σε 192 κλίνες, την αφετηρία μετρήσεως του ύψους των κτιρίων από τη διαμορφωμένη στάθμη του εδάφους και όχι από το φυσικό έδαφος, την κατασκευή υπόγειων υδατοδεξαμενών στα κτίρια ανεξαρτήτως των ορόφων τους (η ΖΟΕ προέβλεπε τη δυνατότητα υπόγειων υδατοδεξαμενών σε διώροφα κτίρια κατοικίας), αποδεχόμενο μάλιστα και την τεκμηρίωση της ΣΜΠΕ ότι τον επιλεγέν σενάριο αποτελεί μια πρόταση «ευμενέστερης χωρικής οργάνωσης από την υφιστάμενη για το οικιστικό, φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον»[21].
Σημειωτέον πως οι διαφοροποιήσεις από τους όρους της ΖΟΕ είχαν ήδη κριθεί από την αρμόδια Υπηρεσία (Διεύθυνση Πολεοδομικού Σχεδιασμού, ΥΠΕΝ) κατά το στάδιο γνωμοδοτήσεων επί της ΣΜΠΕ ότι επρόκειτο για επαρκώς τεκμηριωμένες «στο πλαίσιο της επιχειρούμενης ολοκληρωμένης ανάπτυξης με βάση τον οργανωμένο σχεδιασμό μέσω ΕΣΧΑΣΕ» αφενός, ως συμβατές με «τις σύγχρονες ανάγκες κτιριολογικές, μορφολογικές και περιβαλλοντικές τις οποίες έχει λάβει υπόψη του ο ΝΟΚ ως μεταγενέστερο και πιο σύγχρονο εργαλείο δόμησης σε σχέση με τη ΖΟΕ» και ότι «συνιστούν ήπια τουριστική ανάπτυξη που σέβεται το περιβάλλον και τη φυσιογνωμία της περιοχής»[22], δεδομένα που επιβεβαίωσε το Κεντρικό Συμβούλιο Διοίκησης για την Αξιοποίηση της Δημόσιας Περιουσίας[23].
V. Η διάγνωση του κορεσμού της Φέρουσας Ικανότητας της νήσου και η σημασία της Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης
Σε συνέχεια των προηγούμενων σκέψεων του Δικαστηρίου, για την εξασφάλιση της νομοθετικής απαίτησης για επιτρεπτή θέσπιση παρεκκλίσεων υπό την προϋπόθεση μη πλήρους ανατροπής του υπάρχοντος σχεδιασμού, τον σπουδαιότερο ρόλο έχει, εν τέλει, κατά το ΣτΕ, η διαδικασία της Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης μέσω της εκπόνησης ΣΜΠΕ και της θέσης της σε δημόσια διαβούλευση – έτσι ώστε ο σκοπούμενος μέσω των ΕΣΧΑΣΕ πολεοδομικός σχεδιασμός να αποτελεί προϊόν πλήρους συστηματικής επιστημονικής απόδειξης για την ορθότητα και/ή την αναγκαιότητά του και εκτενούς και αιτιολογημένης έγκρισης από τις αρμόδιες Διοικητικές Υπηρεσίες.
Στο πλαίσιο αυτό, κρίνεται πως η ΣΜΠΕ περιέχει συνολική προσέγγιση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του επενδυτικού σχεδιασμού, οι οποίες κρίνονται βάσει, μεταξύ άλλων, της μη επιδείνωσης της διαβίωσης και της μη υπέρβασης της Φέρουσας Ικανότητας της περιοχής υποδοχής του σχεδίου. Στη νομολογία δεν δίνεται ευθύς ορισμός της φέρουσας ικανότητας, παρόλα αυτά επαναλαμβάνεται σε πλήθος αποφάσεων σε συνάρτηση με τη βιώσιμη ανάπτυξη (οικιστική, τουριστική και γενικώς οικονομική), με την οποία τοποθετείται σε μία σχέση αλληλεπίδρασης και αλληλεξάρτησης. Ειδικώς δε για τα νησιωτικά ευπαθή οικοσυστήματα, η μελέτη της επένδυσης θα πρέπει να διαπνέεται από τον κανόνα της «ήπιας αναπτύξεως». Με άλλα λόγια, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και ισχύει κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά[24]– από τον οποίο κανόνα δεν εξαιρούνται οι οργανωμένοι υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων.
Εν προκειμένω, το ΣτΕ επεσήμανε πως τα κριτήρια σχεδιασμού της ΣΜΠΕ αξιολογήθηκαν από την Διοίκηση σε συνδυασμό με το σύνολο των σχετικών στοιχείων του θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου (περί προστασίας υδάτων, διαχείρισης αποβλήτων κ.α.) και τις θετικές γνωμοδοτήσεις των οικείων καθ’ ύλην αρμοδίων υπηρεσιών, καταλήγοντας στην πρόβλεψη των κατά την κρίση της απαιτούμενων περιβαλλοντικών όρων – κατευθύνσεων, οι οποίες θα εξειδικεύονταν μεταγενέστερα, κατά την έκδοση των λοιπών διοικητικών πράξεων στο επόμενο στάδιο της πραγματοποιήσεως του επενδυτικού σχεδίου (έγκριση χωροθετήσεως του επενδυτικού σχεδίου κατά το άρθρου 13 ν. 3986/2011 κ.λπ.)[25].
Μάλιστα, μέσω της ΣΜΠΕ εξετάστηκαν και αξιολογήθηκαν εναλλακτικά σενάρια χωρικής ανάπτυξης και οργάνωσης με γνώμονα το δημοσιονομικό όφελος, την αναπτυξιακή προοπτική και τις κοινωνικές επιπτώσεις της επένδυσης, με ταυτόχρονη και παράλληλη εκτίμηση της πολεοδομικής συμβατότητας και των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων – και εν τέλει, επελέγη το βέλτιστο περιβαλλοντικά σενάριο. Προχωρώντας, μάλιστα, σε εξέταση των μεμονωμένων παρεκκλίσεων από τις ρυθμίσεις της ΖΟΕ, το ΣτΕ έκρινε πως στο σύνολό τους είχαν τεκμηριωθεί από τις σχετικές μελέτες του ΕΣΧΑΣΕ βάσει των εξειδικευμένων μορφολογικών και περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών του ακινήτου, των συγχρόνων κτιριολογικών αναγκών και των ιδιαιτέρων απαιτήσεων της συγκεκριμένης τουριστικής μονάδας – μάλιστα, η τεκμηρίωση αυτή αξιολογήθηκε από την Διοίκηση ως προς τον χαρακτήρα, την έκταση και την σημασία της και εν τέλει εγκρίθηκε ως μη ανατρέπουσα τον σχεδιασμό της ΖΟΕ, βασιζόμενη σε «απόλυτα ελεγχόμενο πλαίσιο δόμησης», συνιστώντας ήπια τουριστική ανάπτυξη σεβόμενη το περιβάλλον και την φυσιογνωμία της περιοχής υποδοχής του σχεδίου.
Ειδικώς όσον αφορά τη Φέρουσα Ικανότητα της περιοχής, καταρχάς κατέστη σαφές πως δεν προέκυπτε πως η Φέρουσα Ικανότητα του χώρου του Νοτίου Αιγαίου είχε εξαντληθεί[26], ούτε πως περιοριζόταν υποχρεωτικώς ή απαγορευόταν με οποιονδήποτε τρόπο η τουριστική ανάπτυξη από τον υπάρχοντα χωροταξικό σχεδιασμό. Επιπλέον, η ΣΜΠΕ του προσβαλλόμενου Π.Δ. είχε αξιολογήσει επιστημονικά την Φέρουσα Ικανότητα της Μυκόνου υπό την έννοια των ανθρωπογενών πιέσεων και της επέκτασης της δόμησης τόσο στο σύνολο του νησιού όσο και στην περιοχή επέμβασης, με βάση το τότε ισχύον νομικό πλαίσιο[27] και ελλείψει ειδικότερων θεσμοθετημένων προδιαγραφών, καταλήγοντας πως τα όριά της δεν είχαν κορεστεί[28]– κρίση η οποία ουδέποτε αμφισβητήθηκε από την Διοίκηση. Κατέληξε λοιπόν το Δικαστήριο στην κρίση ότι η προκύπτουσα από τη ΣΜΠΕ αξιολόγηση της φέρουσας ικανότητας της Μυκόνου και της ευρύτερης περιοχής της επενδύσεως είναι «επαρκής», δεδομένου ότι κατά τον χρόνο καταρτίσεως και εγκρίσεως του προσβαλλόμενου ΕΣΧΑΣΕ δεν υφίσταντο θεσμοθετημένες προδιαγραφές για την εκπόνηση μελετών που αφορούν στη φέρουσα ικανότητα, και ενόψει αυτού δεν ήταν αναγκαία ειδικότερη εκτίμηση των επιπτώσεων του προτεινόμενου δια του ΕΣΧΑΣΕ επενδυτικού σχεδίου στη Μύκονο ως προς τη φέρουσα ικανότητα του νησιού[29]. Περαιτέρω δε, κρίθηκε ότι η επαρκής αξιολόγηση του προτεινόμενου σχεδίου ΕΣΧΑΣΕ ως προς τη φέρουσα ικανότητα δεν ανατρέπεται από το γεγονός ότι μεταγενέστερα από την έγκριση του εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ με Π.Δ. αναρτήθηκε σε δημόσια διαβούλευση άλλο ΕΣΧΑΣΕ σε όμορη περιοχή. Επισημαίνεται στο σημείο αυτό ότι το ΣτΕ κατά την επεξεργασία του σχεδίου Π.Δ. του ΕΣΧΑΣΕ στην όμορη περιοχή (σε απόσταση 1.500 μ από την περιοχή επέμβασης) απέρριψε αυτό, μεταξύ άλλων, για το λόγο ότι δεν προέκυπτε το εάν κατά τον υπολογισμό του δείκτη της φέρουσας ικανότητας ελήφθη υπόψη ο αριθμός κλινών της εν λόγω Στρατηγικής Επένδυσης στην θέση Καραπέτης[30].
VI. Η γνώμη της μειοψηφίας[31]
Διαφορετική στον πυρήνα της κρίσης της πλειοψηφίας του Δικαστηρίου ήταν η άποψη της μειοψηφίας και δη του Αντιπροέδρου και τεσσάρων Συμβούλων. Ειδικότερα, η μειοψηφία εξέφρασε τη γνώμη ότι το προσβαλλόμενο Π.Δ. έγκρισης του ΕΣΧΑΣΕ δεν είναι νόμιμο, διότι επιτρέπει καθ’ υπέρβαση των εξουσιοδοτικών διατάξεων, οι οποίες θα πρέπει να ερμηνευθούν συμφώνως με το Σύνταγμα, τη δημιουργία νέας ξενοδοχειακής μονάδας μεγάλης δυναμικότητας στη Μύκονο – παράλληλα, πως εισάγει χωρικές ρυθμίσεις που δε συνάδουν με την αρχή της ήπιας τουριστικής ανάπτυξης των μικρών νησιών αλλά και των κατευθύνσεων του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού.
VII. Αντί επιλόγου
Με το ανωτέρω εκτεθέν σκεπτικό, το Δικαστήριο επεσήμανε το ρόλο των Στρατηγικών Επενδύσεων στη βιώσιμη ανάπτυξη, το θεσμικό πλαίσιο των οποίων καθιερώνει αφενός την κατάρτιση και έγκριση του ειδικού πολεοδομικού εργαλείου του ΕΣΧΑΣΕ, κατόπιν εκπονήσεως ΣΜΠΕ και εγκρίσεως των περιβαλλοντικών όρων αυτού, και αφετέρου τη χωροθέτησή του με ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών όρων των επιμέρους έργων. Με την προβλεπόμενη εκ του νόμου διαδικασία έγκρισης ΕΣΧΑΣΕ διασφαλίζεται με τον τρόπο αυτό ήδη από το αρχικό στάδιο του σχεδιασμού των έργων, η περιβαλλοντική προστασία της περιοχής ανάπτυξης της επένδυσης και η μη αλλοίωση του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος συμφώνως προς το άρθρο 24 Σ.
Ιδιαίτερο βάρος, εν είδει συμπεράσματος, έχει, κατά το ΣτΕ, τόσο ο υπερκείμενος χωροταξικός σχεδιασμός[32], ο οποίος αποτελεί εν τέλει το κρίσιμο ειδοποιό στοιχείο που έχει στη διάθεσή της η Πολιτεία και τα διοικητικά της όργανα για τη διακρίβωση, καταρχάς, της δυνατότητας χωροθέτησης νέων επενδυτικών δραστηριοτήτων, όσο και η αξιολόγηση της φέρουσας ικανότητας η οποία στην περίπτωση των νησιών ως ευαίσθητων οικοσυστημάτων φαίνεται ότι πρέπει να ερευνάται όχι μόνο ως προς την ευρύτερη περιοχή της προτεινόμενης επένδυσης αλλά και στο σύνολο της νήσου.
Συμπερασματικά, το ΣτΕ, απορρίπτοντας την αίτηση ακύρωσης, κατέληξε στην κρίση του πως, εφόσον τα ΕΣΧΑΣΕ αποτελούν κατά νόμο οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων[33], ως εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού ικανοποιούν την επιδίωξη των χωροταξικών πλαισίων (Γενικού, Ειδικού και Περιφερειακών) για την οργανωμένη εγκατάσταση των παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων εντός εκτάσεων που αποτέλεσαν αντικείμενο σχεδιασμού, αντί της απρογραμμάτιστης, αποσπασματικής και επομένως διάσπαρτης εκτός σχεδίου εγκαταστάσεως των εν λόγω δραστηριοτήτων, εν προκειμένω τουριστικών δραστηριοτήτων – και παράλληλα πως αποτελούν προϊόν συστηματικής επιστημονικής τεκμηρίωσης, καθώς για την έγκριση τους εκπονείται σειρά επιστημονικών μελετών οι οποίες αξιολογούνται από τη Διοίκηση ειδικά δε ως προς τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της προτεινόμενης επένδυσης.
[1] ΠΕ 87/2020
[2] Σημειώνεται πως σύμφωνα με το εδ. ιγ της παρ. 1 του άρθρου 1 ν. 4447/2016 «ιγ) Οργανωμένοι υποδοχείς δραστηριοτήτων ορίζονται ως οι περιοχές που αναπτύσσονται βάσει ολοκληρωμένου σχεδιασμού, προκειμένου να λειτουργήσουν κατά κύρια ή αποκλειστική χρήση ως οργανωμένοι χώροι ανάπτυξης παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων. Ως οργανωμένοι υποδοχείς δραστηριοτήτων νοούνται ιδίως οι Περιοχές Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης (ΠΟΤΑ) του άρθρου 29 του ν. 2545/1997 (Α΄ 254), οι Περιοχές Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων (ΠΟΑΠΔ) του άρθρου 24 του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), οι Οργανωμένοι Υποδοχείς Μεταποιητικών και Επιχειρηματικών Δραστηριοτήτων της παρ. 4 του άρθρου 41 του ν. 3982/2011 (Α΄ 143), τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) του άρθρου 12 του ν. 3986/2011 (Α΄ 152) και τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) του άρθρου 24 του ν. 3894/2010 (Α΄ 204) και του ν. 4608/2019 (Α΄ 66).»
[3] ΣτΕ 1429/2022, 1304/2018, 3526/2017, 387/2014, 1421/2013, 878/2012, 3920/2010, ΣτΕ 413 – 414/2005 κ.ά.
[4] ΣτΕ Ολ. 3920/2010, 2489/2006, 3478/2000. Στη νομολογία δεν δίνεται ευθύς ορισμός της φέρουσας ικανότητας, παρόλα αυτά επαναλαμβάνεται σε πλήθος αποφάσεων σε συνάρτηση με τη βιώσιμη ανάπτυξη (οικιστική, τουριστική και γενικώς οικονομική), με την οποία τοποθετείται σε μία σχέση αλληλεπίδρασης και αλληλεξάρτησης (βλ. Τσακαλογιάννη Ι. Παρατηρήσεις στην απόφαση ΣτΕ 1429/2022, ΠερΔικ 4/2022, σ. 621). Ο κανόνας αυτός που τίθεται είναι σε εναρμόνιση με τον θεσμοθετημένο επί του παρόντος ορισμό της φέρουσας ικανότητας στο άρθρο 64 του Ν. 4964/2022, σύμφωνα με τον οποίο «Ως Φέρουσα Ικανότητα (ΦΙ) ενός χωρικού συστήματος, νοούνται τα μέγιστα ανεκτά όρια επιβαρύνσεων ή και μεταβολών των συνθηκών που επικρατούν σε αυτό, πέραν των οποίων παύει να υπάρχει ισορροπία ανάμεσα στο φυσικό περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνία που διαβιεί σε αυτό, με αποτέλεσμα να προκαλούνται υπέρμετρες ή μη αναστρέψιμες φθορές στο φυσικό περιβάλλον και να ασκούνται αρνητικές πιέσεις στο ανθρωπογενές περιβάλλον και στην κοινωνία».
[5] Άρθρο 24 ν. 3894/2010: «1. για την πραγματοποίηση Στρατηγικών Επενδύσεων επί ιδιωτικών ακινήτων δύναται μετά από απόφαση ΔΕΣΕ να καταρτίζονται από τη Γενική Γραμματεία Στρατηγικών Επενδύσεων , Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων…».
[6] Σκ. 34 σχολιαζόμενης
[7] Άρθρο 1 παρ. 1 περ. β. Ν.4179/2013, άρθρο 1 ν. 4447/2016 και άρθρο 8 παρ. 9 περ. γ ν. 4447/2016.
[8] Άρθρο 7 Ν. 4447/2016
[9] Σκ. 34 σχολιαζόμενης.
[10] Βλ. άρθρο 1 παρ. 1 ν. 3894/2010 και άρθρο 1 Ν. 4864/2021
[11] Βλ. Υ.Α. 59845/2012 (ΦΕΚ 3438/Β` 24.12.2012), Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις (ΠΠΔ) για έργα και δραστηριότητες της Κατηγορίας Β της 6ης Ομάδας «Τουριστικές εγκαταστάσεις και έργα αστικής ανάπτυξης, κτιριακού τομέα, αθλητισμού και αναψυχής» του Παραρτήματος VI της υπ’ αριθμ. 1958/2012 (ΦΕΚ 21/Β) υπουργικής απόφασης, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, και ειδικότερα για τα έργα και τις δραστηριότητες με α/α 2, 3, 4, 5, 6, 9, 12, 13 και 18.
[12] Τα τελευταία χρόνια αλλά εντονότερα πρόσφατα (βλ. ΠΕ 196/2021) το ΣτΕ επεσήμανε στην Διοίκηση, ενόψει της συνταγματικής επιταγής για χωροταξικό σχεδιασμό, την αναγκαιότητα για ταχεία έγκριση του νέου Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου και του νέου Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό.
[13] Για μεν τον οικισμό της Χώρας Μυκόνου έχει εγκριθεί ΓΠΣ με την υπ’ αρ. 28783/1406/1987 απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, Δ΄ 656, για δε την εκτός εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών προϋφισταμένων του έτους 1923 περιοχή του Δήμου Μυκόνου έχει καθορισθεί Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου με το ΠΔ της 07.03.2005, Δ΄ 243/08.03.2005, όπως τροποποιήθηκε με το ΠΔ της 08.02.2012, ΑΑΠ 65/02.03.2012.
[14] Με το άρθρο 29 του ν. 1337/1983 προεβλέφθησαν οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), οι οποίες θεσπίζονται με προεδρικά διατάγματα, περιέχουν στοιχεία χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού και αποσκοπούν στον άμεσο έλεγχο των χρήσεων γης, προκειμένου να ανασχεθεί η άναρχη οικιστική εξάπλωση και η εξ αυτής υποβάθμιση και καταστροφή του περιβάλλοντος, καθώς και η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων που θα είχαν ως συνέπεια να δυσχεραίνεται ο μελλοντικός σχεδιασμός των περιαστικών περιοχών. Κατά την κατάρτιση δε των ΖΟΕ εφαρμόζεται η αρχή της βιωσίμου αναπτύξεως, βλ. ΣτΕ 2974/2010, 3754-5/2009 κ.α.
[15] Το εγκριθέν Ειδικό Πλαίσιο του 2013 ακυρώθηκε με την 3632/2015 απόφαση του ΣτΕ και το προηγούμενο χρονολογούμενο το έτος 2009 κρίθηκε πως δεν αναβιώνει (σκ.18).
[16] ΣτΕ 519/2017, σκέψη 6, πρβλ. και ΣτΕ 3043/2011 σκ. 12-14 και ΠΕ 70/2017.
[17] Ως ανεπίκαιρα νοούνται ιδίως τα χωροταξικά και πολεοδομικά σχέδια που δεν έχουν υπαχθεί σε διαδικασία αξιολόγησης ή/και τροποποίησης ή αναθεώρησης μετά την πάροδο 5 και πλέον ετών από την έγκριση ή την τελευταία αναθεώρηση ή τροποποίησή τους (παρ. 4 του άρθρου 12 ν. 3986/2011).
[18] Κατά την ΣΜΠΕ: «συντρέχει η ανάγκη ενσωμάτωσης ορισμένων διαφοροποιήσεων από τους όρους και τις ειδικές διατάξεις της ΖΟΕ Μυκόνου, οι οποίες είναι λελογισμένες, πολεοδομικά ορθολογικές και εξασφαλίζουν την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, της φυσιογνωμίας και της αισθητικής της περιοχής (…)» (σελ. 4-15). Οι διαφοροποιήσεις την αυξημένη δυναμικότητα του ξενοδοχειακού συγκροτήματος σε κλίνες (192, αντί των 150), την αφετηρία μετρήσεως του ύψους των κτιρίων από το διαμορφωθέν και όχι από το φυσικό έδαφος, την κάλυψη του πρώτου ορόφου των κτιρίων, η οποία ταυτίζεται με εκείνην του ισογείου, αντί του 70% αυτής, και την κατασκευή υπογείων υδατοδεξαμενών στα κτίρια ανεξαρτήτως των ορόφων τους.
[19] Παραπέμποντας στο άρθρο 8 παρ. 4 περ. β’ του ν. 4447/2016 ως ίσχυε, προβλεπόταν ρητώς πως «β) Τα Ειδικά Χωρικά Σχέδια πρέπει να εναρμονίζονται με τα Ειδικά και Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια, καθώς και με τις κατευθύνσεις της οικείας αναπτυξιακής πολιτικής και λαμβάνουν υπόψη τις κατευθύνσεις των εγκεκριμένων Τοπικών Χωρικών Σχεδίων και Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου». Στην πρόβλεψη αυτή ως ισχύει (άρθρο 8 παρ. 1 περ. γ’) ορίζεται πως: «γ. Τα Ε.Π.Σ. εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις των Περιφερειακών και των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων και περιέχουν τις αναγκαίες ρυθμίσεις για την επίτευξη των σκοπών τους, εντός της περιοχής επέμβασης. Εκτός της περιοχής επέμβασης είναι κατ’ εξαίρεση επιτρεπτό τα Ε.Π.Σ. να προσδιορίζουν υποδομές, μέτρα και όρους που είναι αναγκαίοι για την οργανική ενσωμάτωση της περιοχής επέμβασης στην ευρύτερη περιοχή που την περιβάλλει.»
[20] Ενόψει και της 3628/2009 αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας με την οποίαν ακυρώθηκαν ορισμένες διατάξεις της ΖΟΕ Μυκόνου.
[21] Σκ. 37 σχολιαζόμενης.
[22] ΠΕ 87/2020, παρατ. 29.
[23] Πρβλ. ΣτΕ 1705/2017 σκ. 20, ΠΕ 29/2015 παρατ. 4., ΠΕ 219/2019 παρατ. 7.
[24]ΣτΕ 413/2005, 414/2005, ΣτΕ 3920/2010 και ΣτΕ 387/2014.
[25] πρβλ. ΣτΕ Ολ 1705/2017. Η ΚΥΑ χωροθέτησης του επενδυτικού σχεδίου δημοσιεύτηκε σε ΦΕΚ στις 19 Ιανουαρίου 2022 (Δ’5).
[26] πρβλ. ΣτΕ 2940/2017, 380/2014.
[27] Κατά την τότε ισχύουσα Υ.Α. 27022/2017 (ΦΕΚ 1976/Β` 7.6.2017) «Τεχνικές προδιαγραφές μελετών Ειδικών Χωρικών Σχεδίων (Ε.Χ.Σ) του ν. 4447/2016 (ΦΕΚ Α΄241)» ο χωρικός προορισμός ενός σχεδίου θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη του και να υπολογίζει την φέρουσα ικανότητα μίας περιοχής για την προβλεπόμενη ανάπτυξη. Άξιο αναφοράς είναι πως πρόσφατα προβλέφθηκε νομοθετικά ο ορισμός της φέρουσας ικανότητας, ως «τα μέγιστα ανεκτά όρια επιβαρύνσεων ή και μεταβολών των συνθηκών που επικρατούν σε αυτό, πέραν των οποίων παύει να υπάρχει ισορροπία ανάμεσα στο φυσικό περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνία που διαβιεί σε αυτό, με αποτέλεσμα να προκαλούνται υπέρμετρες ή μη αναστρέψιμες φθορές στο φυσικό περιβάλλον και να ασκούνται αρνητικές πιέσεις στο ανθρωπογενές περιβάλλον και στην κοινωνία», ταυτόχρονα με την παροχή ειδικής νομοθετικής εξουσιοδότησης για έκδοση Προεδρικού Διατάγματος προσδιορισμού της μεθοδολογίας και των βασικών παραμέτρων για την εκτίμηση και τον καθορισμό της, ανάλογα με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του εξεταζόμενου κάθε φορά χωρικού συστήματος και τα ανεκτά όρια των δεικτών – στόχων των βασικών παραμέτρων της βιώσιμης ανάπτυξής του (παρ. 1 -2 του άρθρου 64 Ν. 4964/2022, ΦΕΚ Α’150/30.07.2022).
[28] Επίσης δεν επηρέαζε την κρίση αυτή το ότι τέθηκε σε διαβούλευση άλλο ΕΣΧΑΣΕ τουριστικής εγκατάστασης, διότι εκείνο ήταν μεταγενέστερο του προσβαλλομένου ΕΣΧΑΣΕ.
[29]Σκ. 33 σχολιαζόμενης.
[30] Π.Ε 196/2021. Για τη χρονική αλληλουχία των δεδομένων επισημαίνεται ότι κατά το στάδιο εκπόνησης της μελέτης ΕΣΧΑΣΕ στην όμορη θέση «Φερά Γκρεμνά Βατούδια» βρισκόταν ήδη σε διαβούλευση με δημοσιευμένα στοιχεία η ΣΜΠΕ του εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ στη θέση Καραπέτης, ενώ κατά το στάδιο επεξεργασίας του σχεδίου Π.Δ από το ΣτΕ, το εν λόγω ΕΣΧΑΣΕ στη θέση Καραπέτης εγκρίθηκε με το από 10-06-2020 Π.Δ.
[31]Σκ. 48-49 σχολιαζόμενης.
[32]Βλ. ΣτΕ 2038/19: «Επειδή, από τον συνδυασμό των άρθρων 24 παρ. 1 και 2, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός, ο οποίος αποτελεί τη χωρική έκφραση των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, ανήκει στην αρμοδιότητα του κράτους, το οποίο υποχρεούται, σύμφωνα με τις αρχές και τα πορίσματα της επιστήμης της χωροταξίας, να λαμβάνει τα αναγκαία για τον ορθολογικό χωροταξικό σχεδιασμό μέτρα, προκειμένου να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι κατά το δυνατόν βέλτιστοι όροι διαβίωσης του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη σύμφωνα με την αρχή της αειφορίας…»
[33] Άρθρο 1 παρ. 1 περ. β. Ν.4179/2013, άρθρο 1 ν. 4447/2016 και άρθρο 8 παρ. 9 περ. γ ν. 4447/2016.
Τα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα και η ανθρώπινη δραστηριότητα εν έτει 2022 – Κωδικοποίηση και καταγραφή του ισχύοντος Δικαίου
Πρώτη Δημοσίευση: Περιοδικό Νομικό Βήμα, Τεύχος Μαρτίου – Απριλίου 2022, Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών
Των Κωνσταντίνου Καρατσώλη
Δικηγόρος, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας.
Ιφιγένειας Τσακαλογιάννη
Δικηγόρος, ΜΔΕ Δ. Περιβάλλοντος ΕΚΠΑ
I. Εισαγωγή – Η ευπάθεια των οικοσυστημάτων και βασικές αρχές δικαίου – Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης
Πράγματι, το επόμενο χρονικό διάστημα, η Ελληνική Πολιτεία θα έρθει αντιμέτωπη με κρίσιμα διλήμματα ή και αδιέξοδα σχετικά με τη διοικητική και πολιτική στάση της απέναντι σε ζητήματα προστασίας, επεμβάσεων και παρεμβάσεων στα θαλάσσια παράκτια οικοσυστήματα. Ειδικότερα, πρέπει αφενός να αντιμετωπιστεί το ζήτημα των παρατάσεων κατεδαφίσεων και αφετέρου η συζήτηση επί του Πρωτοκόλλου της Βαρκελώνης, αναφορικά με τον τρόπο ενσωμάτωσης προγραμμάτων και σχεδίων βάσει αυτού του Διεθνούς πυλώνα. Ταυτόχρονα, με το άρθρο 111 του ν. 4850/ 2021 ανεστάλη η εκτέλεση, μέχρι την 31η Οκτωβρίου 2021, όλων των πρωτοκόλλων κατεδάφισης αυθαιρέτων έργων στον αιγιαλό και την παραλία, λόγω καθυστέρησης των διαδικασιών τακτοποίησης εξαιτίας της πανδημίας COVID-19, η οποία προθεσμία παρατάθηκε έως την 31η Μαρτίου 2022[1]. Την ίδια στιγμή που στον ευρωπαϊκό χώρο γίνεται συζήτηση για τη δημιουργία νέων προστατευτέων δικαιωμάτων, όπως αυτό του δικαιώματος στη φύση, συμπεριλαμβανομένης της ελεύθερης πρόσβασης σε αυτή, θα μπορούσε να λεχθεί πως το τελευταίο εδραιώνεται στην ελληνική έννομη τάξη, όπως θα αναλυθεί στη συνέχεια, υπό το πρίσμα της ελεύθερης πρόσβασης σε αιγιαλό και παραλία και επικοινωνίας του ανθρώπου διά θαλάσσης. Η ανθρώπινη επέμβαση στα παράκτια οικοσυστήματα δύναται να οδηγήσει αφενός μεν σε σπουδαία οικονομικά και κοινωνικά οφέλη[2], όμως η αλόγιστη χωροθέτηση και αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων με την πάροδο των ετών, σε συνδυασμό με την έντονη οικιστική ανάπτυξη, ασκούν όλο και περισσότερη πίεση στα παράκτια οικοσυστήματα, τα οποία λόγω της ιδιαίτερα ευπαθούς φύσης τους αντιμετωπίζουν πρώτα τις δυσμενείς περιβαλλοντικές συνέπειες, για παράδειγμα μέσω της διάβρωσης των ακτών ή της μόλυνσης λόγω έντονης ανθρώπινης δραστηριότητας.
Τα οικοσυστήματα των ακτών έχουν πρόδηλη και μέγιστη σημασία για κράτη, όπως η Ελλάδα, με έντονο οριζόντιο διαμελισμό, κράτη δηλαδή με εκτεταμένο σύστημα ακτογραμμής και μεγάλο αριθμό νησιών και μάλιστα μικρών[3]. H χώρα μας διαθέτει ακτογραμμή, το συνολικό μήκος της οποίας εκτείνεται περίπου σε 17.000 χιλιόμετρα και αντιστοιχεί σχεδόν στο μισό της συνολικής ακτογραμμής της Μεσογείου, με τους θαλάσσιους μεσογειακούς οικοτόπους και τη σπάνια βιοποικιλότητα που φιλοξενούν οι παράκτιες περιοχές και τα πολυάριθμα νησιά της να αποτελούν ίσως τον μεγαλύτερο φυσικό πλούτο της χώρας[4].
Συνεπώς, η διάσταση της νομικής μεταχείρισης και του τρόπου προστασίας των θαλάσσιων παράκτιων οικοσυστημάτων από την έννομη τάξη αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον, – αρχικά, βάσει της ιδιότητάς του στον Αστικό Κώδικα ως κοινόχρηστο πράγμα και του απορρέοντος δικαιώματος ελεύθερης απόλαυσης και πρόσβασης σε αυτόν. Επιπλέον, εξέχουσας σημασίας είναι η ερμηνεία υπό το πρίσμα του άρθρου 24 του Συντάγματος, με το οποίο η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος ανάγεται σε υποχρέωση του κράτους και των οργάνων του, ειδικότερα ως υποχρέωση λήψης προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων προστασίας από τον κοινό νομοθέτη και τη Διοίκηση και παροχής επαρκούς και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας σε θέματα προστασίας του περιβάλλοντος[5]. Ενόψει αυτών και της θεμελιώδους αρχής της προφύλαξης, οι θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα περιοχές ιδιαίτερης οικολογικής, βιολογικής, εν γένει επιστημονικής ή αισθητικής σημασίας λόγω της τοπικής αξιόλογης χλωρίδας ή/και πανίδας, ή των ιδιαίτερων γεωμορφολογικών χαρακτηριστικών ή γενικότερα των προστατευτέων φυσικών στοιχείων τελούν υπό αυστηρό θεσμικό πλαίσιο προστασίας[6].
Καταρχάς, πρέπει να καταγραφεί η γενική αρχή του Δικαίου περιβάλλοντος, πως τα οικοσυστήματα αυτά, με δεδομένο τον ευπαθή τους χαρακτήρα και την ανάγκη διαφύλαξης της ακεραιότητας της ακτογραμμής, της ιδιαίτερης μορφολογίας αλλά και της αισθητικής τους αξίας ως τοπία, επιδέχονται ήπιας, άλλως βιώσιμης διαχείρισης και ανάπτυξης[7], αποσκοπώντας στη μη μεταβολή του προορισμού τους, την μη επιβάρυνση της χλωρίδας και πανίδας εντός αυτών και την ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση και απόλαυση αυτών από τον πολίτη. Συγκεκριμένα, όταν υπάρχει εύλογη επιστημονική πιθανότητα κινδύνου επέλευσης περιβαλλοντικής ζημίας ή επιστημονική αβεβαιότητα για την πιθανότητα αποφυγής αυτής ή τον βαθμό επικινδυνότητάς μιας σχεδιαζόμενης δραστηριότητας ή έργου, οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να κρίνουν για το εάν θα επιτραπεί να κατασκευαστεί ή να συνεχίσει τη λειτουργία της μια δραστηριότητα ή έργο που απλώς ενδέχεται να επηρεάσει σε κάποιο βαθμό το περιβάλλον, υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας, της αρχής της αειφορίας, άλλως της βιώσιμης ανάπτυξης ή αειφορικής διαχείρισης και της στάθμισης κόστους – οφέλους[8].
Δευτερευόντως, εφαρμόζοντας την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης ειδικά στην περίπτωση των ευαίσθητων θαλάσσιων παράκτιων οικοσυστημάτων, η επιδίωξη της αναπτυξιακής προόδου, η ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης και η προώθηση της ισόρροπης ανάπτυξης του εθνικού χώρου από την Πολιτεία και η στάθμιση των προστατευόμενων έννομων αγαθών πρέπει να συμπορεύονται με την υποχρέωση αυτής να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη, στην οποία απέβλεψε ο νομοθέτης[9] σύμφωνα με το άρθρο 2 του ν. 2971/01, στο οποίο υπογραμμίζεται το δικαίωμα κυριότητας του Δημοσίου, το οποίο έχει υποχρέωση να καταγράφει, να διαχειρίζεται και να προστατεύει τον αιγιαλό και την παραλία, σύμφωνα με τις αρχές της αειφορίας και του χωροταξικού σχεδιασμού. Διαφορετικά, η δημόσια πολιτική απαιτείται να στοχεύει στο συγκερασμό της προόδου της οικονομίας και της διαχείρισης – διατήρησης του περιβάλλοντος μέσω της μη κατασπατάλησης των διαθέσιμων και παραγόμενων πόρων[10] και της μη υποβάθμισης του φυσικού περιβάλλοντος, ιδιαιτέρως των περισσότερο οικολογικά ευαίσθητων στοιχείων του.
Αν και η προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων αποτελεί διεθνή υποχρέωση της χώρας βάσει της Σύμβασης της Βαρκελώνης για την Προστασία του Θαλάσσιου Περιβάλλοντος και των Παρακτίων Περιοχών της Μεσογείου και του Πρωτοκόλλου της για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παρακτίων ζωνών της Μεσογείου[11], πρέπει να επισημανθεί η μέχρι και σήμερα παράλειψη της Ελλάδας να κυρώσει το Πρωτόκολλο αυτό με τυπικό νόμο. Η Σύμβαση προβλέπει, μεταξύ άλλων, τη λήψη όλων των απαραίτητων μέτρων από τα συμβαλλόμενη μέρη, σε μεμονωμένο επίπεδο ή από κοινού, για την προστασία και τη βελτίωση του θαλάσσιου περιβάλλοντος και των παράκτιων περιοχών της Μεσογείου, για την εφαρμογή ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών και για τη μείωση ή εξάλειψη της ρύπανσης των θαλάσσιων και παράκτιων περιοχών με στόχο την αειφόρο ανάπτυξη. Παρόλο που η Σύμβαση συνήφθη εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η μη κύρωση του σημαντικού αυτού Πρωτοκόλλου της, ειδικά για ένα κράτος με τον θαλάσσιο και παράκτιο πλούτο της Ελλάδας, αποτελεί μία εξαιρετικά μεγάλης σημασίας παράλειψη εθνικής και διεθνούς σημασίας.
Ανεξαρτήτως των παρατάσεων κατεδαφίσεως αυθαιρέτων, της έλλειψης κανόνων, του πλήθος των παρανομιών και της λύσεως του προβλήματος στον πυρήνα του, η ύπαρξη αυθαίρετων εγκαταστάσεων δεν τιμά την Ελληνική Πολιτεία. Είναι εξάλλου γνωστό πως αμέτρητες κατά τις τελευταίες δεκαετίες οι περιπτώσεις ανέγερσης αυθαιρέτων κατασκευών ή η παράνομη λειτουργία – τουριστικών κυρίως – εγκαταστάσεων στον αιγιαλό και την παραλία ειδικά στις νησιωτικές περιοχές, παρόλο το νομικό πλαίσιο του άρθρου 27 του ν. 2971/01 που προβλέπει τη σύνταξη Πρωτοκόλλων Διοικητικής Αποβολής, Άμεσης Απομάκρυνσης και Κατεδάφισης. Από την άλλη πλευρά, δεν είναι λίγες οι επείγουσες προστατευτικές επεμβάσεις από ιδιώτες που ενίοτε επιχειρούνται για λόγους ανάσχεσης της υποχώρησης του εδάφους εντός ή πλησίον της ιδιοκτησίας τους, λόγω διάβρωσης που προκαλείται από έντονες βροχοπτώσεις και την αύξηση της στάθμης της θάλασσας λόγω κλιματικής αλλαγής ή από λατομεύσεις παράκτιων υλικών και γενικότερα λόγω ανθρώπινης δραστηριότητας.
Στο πλαίσιο αυτό λοιπόν, είναι πρόδηλο πως το ελληνικό δίκαιο υπόκειται πολύ συχνά σε τροποποιήσεις, αναδιατυπώσεις και προσθήκες σχετικά με τις επεμβάσεις σε αιγιαλό και παραλία, η πολυπλοκότητα και το πλήθος των οποίων καθιστά δυσχερή την κατανόηση του συνόλου του πλαισίου από τον θεωρητικό αλλά και τον εφαρμοστή του δικαίου. Για αυτό τον λόγο αποκτά ιδιαίτερο ενδιαφέρον η μελέτη του ισχύοντος νομικού πλαισίου και η οριοθέτηση των δυνατοτήτων νόμιμης τουριστικής αξιοποίησης του δυναμικού της παραλίας και του αιγιαλού, όπως και της εκτέλεσης προστατευτικών έργων κατά μήκος του, υπό το πρίσμα των πρόσφατων ν. 4864/2021 περί στρατηγικών επενδύσεων και ν. 4875/2021 περί τουριστικής ανάπτυξης.
II. Ο καθορισμός των ορίων του παράκτιου οικοσυστήματος
Σύμφωνα με τον βασικό ν. 2971/01 για τη προστασία του αιγιαλού και της παραλίας[12], ο οποίος αντικατέστησε τον ν. 2344/1940 «περί αιγιαλού και παραλίας» και έχει υποστεί αρκετές τροποποιήσεις, με σημαντικότερη αυτή του ν. 4607/2019[13]: «αιγιαλός είναι η ζώνη ξηράς που βρέχεται από τη θάλασσα κατά τις μεγαλύτερες και συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων της.» Στο ίδιο εδάφιο τονίζεται η σημασία του αιγιαλού ως μέγιστο φυσικό κεφάλαιο, με την αναφορά πως «ο αιγιαλός αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος της Χώρας, που προστατεύεται από την Πολιτεία, η οποία το διαχειρίζεται, σύμφωνα με τη φύση του και τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του»[14]. Η οριοθέτηση του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται από Επιτροπή, η οποία συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, με την πρόβλεψη για δευτεροβάθμια Επιτροπή Χάραξης στο Υπουργείο Οικονομικών.
Σε κάθε περίπτωση, πριν από τη χάραξη της οριογραμμής του αιγιαλού και της παραλίας, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη της τις φυσικές και λοιπές ενδείξεις, που επηρεάζουν το πλάτος του αιγιαλού και της παραλίας και ιδίως: α) τη γεωμορφολογία του εδάφους, αναφορικά με κατηγορίες υψηλών και χαμηλών ακτών, τη σύστασή του, καθώς και το φυσικό όριο βλάστησης, β) την ύπαρξη, τα όρια και το είδος των παράκτιων φυσικών πόρων, γ) τα πορίσματα από την εκτίμηση των μετεωρολογικών στοιχείων της περιοχής, δ) τη μορφολογία του πυθμένα, ε) τον τομέα ανάπτυξης κυματισμού σε σχέση με το μέτωπο της ακτής, στ) την ύπαρξη τεχνικών έργων στην περιοχή, που νομίμως υφίστανται, ζ) τις τυχόν εγκεκριμένες χωροταξικές κατευθύνσεις και χρήσεις γης που επηρεάζουν την παράκτια ζώνη, η) την ύπαρξη δημόσιων κτημάτων κάθε κατηγορίας που βρίσκονται σε άμεση γειτνίαση με την παράκτια ζώνη, θ) τυχόν υφιστάμενο Κτηματολόγιο και ι) την ύπαρξη ευπαθών οικοσυστημάτων και προστατευόμενων περιοχών.
1. Ο καθορισμός του αιγιαλού
Άρθρα: 3, 4, 5 και 9 ν. 2971/01
Με το άρθρο 1 § 1 του ν. 2971/2001, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 3-5 και 9, θεσπίζεται διοικητική διαδικασία για τον, κατά δέσμια αρμοδιότητα, καθορισμό της οριογραμμής του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, δηλαδή της μέγιστης αλλά συνήθους αναβάσεως των χειμερίων κυμάτων σε δεδομένη χερσαία ζώνη. Η διαπίστωση αυτή μπορεί να γίνεται με οποιοδήποτε πρόσφορο, κατά τα δεδομένα της κοινής ή της επιστημονικής πείρας, μέσο, όπως και η αυτοψία των μελών της οικείας επιτροπής[15], κατ’ εκτίμηση αντικειμενικών δεδομένων και στοιχείων, που συναρτώνται με φυσικά φαινόμενα και τεχνικές κρίσεις ως προς το πλάτος του αιγιαλού και της παραλίας, τη μορφολογία και τη βαθυμετρία του θαλάσσιου πυθμένα, τον κυματισμό, ο οποίος επηρεάζει την παράκτια ζώνη και τη γεωμορφολογία του εδάφους όπου περιλαμβάνεται η τυχόν ύπαρξη βλαστήσεως, η οποία αποτελεί κατά τεκμήριο τη φυσική θέση της οριογραμμής του αιγιαλού[16]. Δηλαδή, δεν υφίσταται διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης ως προς τον καθορισμό της οριογραμμής του αιγιαλού, αλλά η σχετική κρίση έχει αναγνωριστικό χαρακτήρα, ο οποίος εξαντλείται στην διαπίστωση της πραγματικής υφιστάμενης κατάστασης ύπαρξης αιγιαλού, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και αυτοψίας[17]. Μάλιστα, στο μέτρο που αμφισβητείται η ορθότητα της ουσιαστικής εκτίμησης της Διοίκησης ως προς τον καθορισμό των ορίων του αιγιαλού, οι προβαλλόμενοι λόγοι ακύρωσης είναι απορριπτέοι ως απαράδεκτοι, διότι ανάγονται σε ουσιαστική κρίση των οικείων διοικητικών οργάνων, η οποία δεν υπόκειται στον έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή[18].
Βεβαίως, όπως έχει κρίνει επανειλημμένα ο Άρειος Πάγος, ο καθορισμός του ορίου του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού δεν είναι ικανός να προσδώσει την ιδιότητα του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού σε τμήμα γης, το οποίο δεν έχει τα παραπάνω χαρακτηριστικά. Και αυτό διότι, υπό την αντίθετη εκδοχή, ο κύριος του εδάφους, που κατά πλάνη περιλήφθηκε στα όρια του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού θα έχανε την ιδιοκτησία του με απλή πράξη της διοίκησης, κατά παράβαση των προστατευτικών αυτής συνταγματικών ορισμών. Έτσι, η ιδιότητα του αιγιαλού ή του παλαιού αιγιαλού προκύπτει από φυσικά και μόνο φαινόμενα και δεν δημιουργείται με πράξη της Πολιτείας[19].
2. Ο καθορισμός της παραλίας
Άρθρα: 3,5 και 9 ν. 2971/01
Αντιθέτως, η παραλία, η οποία ορίζεται πλέον ως «η ζώνη της ξηράς η οποία προστίθεται στον αιγιαλό προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς με τη θάλασσα και αντίστροφα, καθώς και για τη διατήρηση και προστασία των ακτών από τη διάβρωση και γενικότερα την προστασία του αιγιαλού», με γενικό κανόνα το πλάτος της να καθορίζεται σε τουλάχιστον τριάντα (30) και μέχρι πενήντα (50) μέτρα από τη γραμμή του αιγιαλού, αποδίδεται ως η προσθήκη με διοικητική πράξη ζώνης ξηράς προς εξυπηρέτηση των ανωτέρω σκοπών, και άρα αποτελεί προϊόν πράξης της Διοίκησης και όχι διαπίστωση αποκλειστικά φυσικών φαινομένων. Προς επίρρωση αυτού, η αρμόδια επιτροπή δύναται να καθορίσει μικρότερο πλάτος παραλίας, μετά από αιτιολογημένη κρίση της, λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, τα ειδικότερα γεωμορφολογικά στοιχεία και ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του φυσικού και δομημένου περιβάλλοντος της περιοχής, όπως και τα υπό εκπόνηση Τοπικά Χωρικά Σχέδια, νυν Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια του άρθρου 10 ν. 4759/ 2020[20], σύμφωνα με την § 1 του άρθρου 99 του ν. 4685/20[21], με το οποίο τροποποιήθηκε το σύστημα Χωρικού – Πολεοδομικού σχεδιασμού σε εθνικό και τοπικό επίπεδο.
Στο σημείο αυτό πρέπει να σημειωθεί πως η προσέγγιση του αιγιαλού και της παραλίας από την πλευρά του δικαίου εν γένει, και του χωροταξικού δικαίου ειδικότερα, οφείλει να είναι διττή: αφενός να αναγνωρίζει τη σημασία της διαφύλαξής τους για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος ως εκ των ων ουκ άνευ, αφετέρου να αναδεικνύεται ο κοινόχρηστος χαρακτήρας τους, ο οποίος και συντελεί στη διατήρηση του κοινωνικού χαρακτήρα τους[22].
Σχετικώς, έχει παρατηρηθεί πως εν τοις πράγμασι δεν ενδιαφέρει η νομική διάκριση σε ακτή, αιγιαλό και παραλία, εφόσον βασικό χαρακτηριστικό αυτού του χώρου είναι η εύκολη αποσταθεροποίηση των οικοσυστημάτων του (χερσαία και θαλάσσια, τελώντας σε στενή αλληλεξάρτηση) και η καταστροφή της βιοκοινότητας του, λόγω της ρύπανσης και της μη σχεδιασμένης χρήσης[23].
III.Η κοινοχρησία μέσω της ακώλυτης πρόσβασης
Ο δημόσιος σκοπός αιγιαλού και παραλίας άλλως ο προορισμός τους, συνίσταται στην κοινοχρησία τους, δηλ. στην επικοινωνία της ξηράς με τη θάλασσα και την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των ατόμων προς αυτά και προς το θαλάσσιο μέτωπο, με καθένα να έχει δικαίωμα χρήσεώς τους, ως απόρροια του δικαιώματος της προσωπικότητας[24].
1. Η κυριότητα του αιγιαλού και της παραλίας
Άρθρο 1 ν. 2971/01
Ο αιγιαλός, ως χαρακτηρίζεται τόσο από το άρθρο 1 του ν. 2971/01 όσο και από τις διατάξεις των άρθρων 967 και 968 ΑΚ ως κοινόχρηστο πράγμα, αποτελεί φυσική δημόσια, κτήση, δηλαδή σε αντίθεση με τα τεχνητά κατασκευάσματα, δεν απαιτείται για την ένταξή του στη δημόσια κτήση διοικητική πράξη, αλλά λόγω της ίδιας της φύσης του είναι δημόσιο κτήμα δυνάμει γενικής και αφηρημένης επιταγής του νόμου[25]. Και η παραλία, παρόλο που δεν αναφέρεται ρητά στο ΑΚ 967, χαρακτηρίζεται διασταλτικά ως κοινόχρηστο πράγμα, γιατί εξυπηρετεί την κοινή χρήση.
Εν συνεχεία, ο κοινόχρηστος χαρακτήρας του αιγιαλού και της παραλίας οδηγεί στον χαρακτηρισμό τους ως πραγμάτων εκτός συναλλαγής, τα οποία είναι καταρχήν αμεταβίβαστα, ανεπίδεκτα ιδιωτικής κυριότητας και εμπραγμάτων δικαιωμάτων, απαλλοτρίωσης και εν γένει ιδιωτικών συναλλαγών[26]. Όπως έχει κρίνει ο Άρειος Πάγος, ο αιγιαλός ανήκει κατά νομική επιταγή στο Ελληνικό Δημόσιο, η δε κυριότητα, στην οποία ο ΑΚ υπάγει τα δημόσια κτήματα, είναι εκείνη του αστικού δικαίου, η οποία εξακολουθεί να υπάρχει όταν αυτά παύσουν, κατά τη διάταξη του άρθρου 971 ΑΚ, να υπηρετούν την κοινή χρήση, παύσουν δηλαδή να είναι εκτός συναλλαγής. Παράλληλα, αφού η ιδιότητα λωρίδας γης ή αιγιαλού αποτελεί συνάρτηση καθαρά φυσικών φαινομένων και, επομένως έστω και αν αυτός απωλέσει το χαρακτήρα του (από φυσικά ή τεχνητά αίτια) και καταστεί παλαιός αιγιαλός, εξακολουθεί ex lege να ανήκει στην κυριότητα του Δημοσίου χωρίς να συντρέχει ανάγκη, μετά από την αλλαγή αυτή, να αναζητηθεί άλλος τρόπος κτήσης ή διατήρησης της κυριότητας του Δημοσίου, όπως με χρησικτησία[27].
2.Η απαγόρευση περιφράξεων και οι κατασκευές στον αιγιαλό
Η ιδιότητα του αιγιαλού και της παραλίας ως κοινόχρηστα έχει επανειλημμένα επισημανθεί κατά τη συζήτηση ζητημάτων που αφορούν στη σημασία της ακώλυτης πρόσβασης του κοινού στο παράκτιο μέτωπο, με την επιταγή η δυνατότητα πρόσβασης κάθε ατόμου προς τη θάλασσα και η απόλαυση της ως κοινού αγαθού να γίνεται από όλους κατά τρόπο άνετο και ανενόχλητο, ανεξαρτήτως του λόγου της παρουσίας τους στην ακτή (επίσκεψη, διέλευση, παραμονή, κολύμβηση).
Προς επίρρωση των ανωτέρω, πάγια θέση της ελληνικής νομολογίας είναι ότι η συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας δεν αποκλείει την επιβολή περιορισμών στο περιεχόμενο και την έκταση του δικαιώματος αυτού, εφόσον οι περιορισμοί θεσπίζονται για λόγους προστασίας του δημοσίου συμφέροντος βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, που δεν καθιστούν αδρανή την ιδιοκτησία σε σχέση με τον προορισμό της, ήτοι το σχετικό δικαίωμα δεν αποδυναμώνεται πλήρως, δεν εκμηδενίζεται ή εξαφανίζεται. Τέτοιου είδους περίπτωση αποτελεί εν προκειμένω η απαγόρευση περίφραξης ιδιόκτητων ακινήτων με την οποία αποκλείεται παντελώς η πρόσβαση στον αιγιαλό και την παραλία, ως φύσει κοινόχρηστα πράγματα, των οποίων η απόλαυση μέσω της ελεύθερης πρόσβασης σε αυτά προστατεύεται βάσει του κοινωνικού χαρακτήρα του δικαιώματος στο περιβάλλον και στο πλαίσιο του δικαιώματος στην προσωπικότητα[28].
Χαρακτηριστική διάταξη του διαχρονικής πεποίθησης του νομοθέτη περί κοινοχρησίας αποτελεί το άρθρο 23 του ν. 1337/1983[29], με το οποίο ο νομοθέτης απαγόρευσε τις περιφράξεις σε περιοχές εκτός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οικισμών προ του 1923 και σε ζώνη πλάτους 500 μ. από την ακτή, προβλέποντας την επιβολή διακοπής εργασιών κάθε είδους περίφραξης, καθώς και την κατεδάφιση περιφράξεων, εφόσον αυτές παρεμποδίζουν την πρόσβαση προς την ακτή και στο μέτρο που η διακοπή ή η κατεδάφιση εξυπηρετεί την πρόσβαση αυτή ή που συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και την επιβολή προστίμου ανέγερσης αυθαιρέτου και προστίμου διατήρησης αυθαιρέτου[30].
Παράλληλα, και στον ν. 2791/01 προβλέπεται πλέον ρητώς πως, αν μεταξύ αιγιαλού και δημόσιας οδού[31] παρεμβάλλεται ιδιωτικό ακίνητο, πρέπει να υπάρχει ελεύθερη δίοδος για την ακώλυτη και ασφαλή πρόσβαση στον αιγιαλό από τη δημόσια οδό, σύμφωνα με την πολεοδομική νομοθεσία, ενώ με τις επείγουσες ρυθμίσεις του άρθρου 52 του ν. 4559/18 δύναται σε περιπτώσεις περιφράξεων σε ζώνη αιγιαλού κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 23 του ν. 1337/1983 να εκδοθεί απόφαση κατεδάφισής τους. Σχετική είναι και η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου 10/10.08.2018[32], με την οποία παρέχονται διευκρινίσεις για τη διαδικασία εκτέλεσης των πράξεων κατεδάφισης από το Τμήμα Επιθεώρησης Δόμησης και Κατεδαφίσεων της Ειδικής Γραμματείας Σώματος Επιθεωρητών και Ελεγκτών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας[33], όπως και το άρθρο 66 του ν. 4602/ 19[34], στο οποίο προβλέπεται πως σε περίπτωση που κατασκευές που περιγράφονται σε υπό εκτέλεση πρωτόκολλο κατεδάφισης έχουν διαφοροποιηθεί βάσει των συγκεκριμένων αναφερόμενων χαρακτηριστικών, θεωρούνται μέρος του υπό εκτέλεση πρωτοκόλλου κατεδάφισης και κατεδαφίζονται με την ήδη εκδοθείσα απόφαση, χωρίς να είναι απαιτητή η έκδοση νέου πρωτοκόλλου κατεδάφισης.
Σχετικώς, με το άρθρο 89 του ν. 4495/17 απαγορεύεται η μεταβίβαση δικαιώματος ακινήτου ή αυτοτελούς διηρημένης ιδιοκτησίας ή η σύσταση εμπράγματου δικαιώματος σε ακίνητο στο οποίο έχει εκτελεστεί αυθαίρετη κατασκευή ή έχει εγκατασταθεί αυθαίρετη αλλαγή χρήσης εφόσον αυτή βρίσκεται σε αιγιαλό ή σε ζώνη παραλίας, με εξαίρεση την ύπαρξη των εν λόγω κατασκευών πριν από την οριοθέτηση της παραλίας.
Μάλιστα, με το άρθρο 41 του ν. 4607/19[35] ορίστηκε η υποχρέωση κατεδάφισης όλων των παρανόμων κατασκευών που εμποδίζουν την ελεύθερη πρόσβαση σε αιγιαλό και παραλία μέσα σε προθεσμία 6 μηνών από την δημοσίευση του νόμου αυτού, η οποία βέβαια είναι αμφίβολο το κατά πόσο έχει τύχει ουσιαστικής εφαρμογής μέχρι σήμερα, ειδικά έχοντας υπόψη το άρθρο 247 του ν. 4782/ 2021[36], με το οποίο ανεστάλη η εκτέλεση μέχρι την 31η Οκτωβρίου 2021 των πρωτοκόλλων κατεδάφισης και διοικητικής αποβολής για έργα κάθε είδους που έχουν κατασκευαστεί στον αιγιαλό και την παραλία, χωρίς να υφίσταται απόφαση παραχώρησης της χρήσης αυτών και που υφίστανται κατά τον χρόνο έναρξης ισχύος του νόμου αυτού, με την αιτιολογία καθυστέρησης της νομιμοποίησης/τακτοποίησης ή/και επισκευής από τους ιδιοκτήτες τους λόγω της μη ομαλούς λειτουργίας των αρμόδιων Διοικητικών Υπηρεσιών κατά τη διάρκεια της συνεχιζόμενης πανδημίας COVID-19.
1. Το θέμα των περιφράξεων
Άρθρο 21 ν. 4495/17, περ. γγ)
α) Οι περιφράξεις ξενοδοχείων
Μία εξαιρετική διάταξη σχετική με τις περιφράξεις, η οποία χρήζει σχολιασμού, είναι η περίπτωση γγ του άρθρου 21 του ν. 4495/17[37], σύμφωνα με την οποία περιλαμβάνεται στις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων (ΣΥ.ΠΟ.Θ.Α.), μεταξύ άλλων, η γνωμοδότηση για την κατ’ εξαίρεση περίφραξη ξενοδοχείων. Συγκεκριμένα, αν και ο παλαιός νόμος 1337/1983 απαγόρευε πλήρως τις περιφράξεις σε περιοχές εκτός εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οικισμών προ του 1923 και σε ζώνη πλάτους 500 μ. από την ακτή, είχε συμπεριληφθεί στο άρθρο 23 αυτού εξουσιοδοτική διάταξη για έκδοση π.δ., με το οποίο θα προβλέπονταν κατ’ εξαίρεση επιτρεπτές περιφράξεις σε περίπτωση που κρίνονταν αναγκαίες για την προστασία καλλιεργειών ή για άλλες ειδικές χρήσεις. Το Προεδρικό Διάταγμα που ακολούθησε αυτής της διάταξης, ήτοι το π.δ. 236/18.5/22.6.1984[38] προέβλεπε αρκετές περιπτώσεις επιτρεπτών περιφράξεων σε ζώνη πλάτους 500 μ. από την ακτή, με τις περιφράξεις να τοποθετούνται σε απόσταση μόλις 50 μέτρων από τη γραμμή αιγιαλού, μεταξύ άλλων, σε περιπτώσεις όχι μόνο ειδικών καλλιεργειών και εγκαταστάσεων γεωργικών, κτηνοτροφικών, αλιευτικών και λοιπών αγροτικών δραστηριοτήτων, αλλά για ένα εξαιρετικά ευρύ κύκλο δραστηριοτήτων, εντός του οποίου περιλαμβάνονται οι τουριστικές και βιομηχανικές εγκαταστάσεις, τα κτίρια κοινωνικής πρόνοιας και περίθαλψης, σωφρονιστικά ιδρύματα, εγκαταστάσεις τεχνικής εξυπηρέτησης οικισμών κ.α., υπό τις προϋποθέσεις βέβαια να αφήνεται απερίφρακτο τμήμα γηπέδου πλάτους 2,5 ή 3 μέτρων τουλάχιστον στο ένα όριο του γηπέδου και με συνολικό ύψος περίφραξης έως 2,5 μέτρα.
Σε κάθε περίπτωση, με την προαναφερθείσα εν ισχύ διάταξη του ν. 4495/17, δίνεται η δυνατότητα, παρόλο το αυστηρό τυπικό πλαίσιο απαγόρευσης των περιφράξεων λόγω της κοινοχρησίας αφενός και της ευαισθησίας αφετέρου του αιγιαλού και της παραλίας, για περίφραξη ακόμα και στα 50 μέτρα από τη γραμμή αιγιαλού για τουριστικές – ξενοδοχειακές εγκαταστάσεις. Λόγω της πρόβλεψης της παραπάνω εξαιρετικής δυνατότητας, κρίσιμη θεωρείται εν προκειμένω η γνωμοδότηση του ΣΥΠΟΘΑ, το οποίο θα κληθεί να κρίνει για το αναγκαίο της εκάστοτε περίφραξης σε κάθε ξεχωριστή περίπτωση.
β) Η παροχή γνώμης από το Συμβούλιο Αρχιτεκτονικής
Άρθρο 7 § 1 ν. 4495/17, στ. ιβ
Παράλληλα, σύμφωνα με το στοιχείο ιβ της § 1 του άρθρου 7 του ν. 4495/17, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 46 ν. 4759/2020, προβλέπεται πως στις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Αρχιτεκτονικής που συγκροτούνται με απόφαση του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης περιλαμβάνεται η παροχή σύμφωνης γνώμης επί των αρχιτεκτονικών μελετών για κάθε οικοδομική εργασία σε απόσταση μικρότερη των εκατό (100) μέτρων από τη γραμμή παραλίας. Σημειώνεται πως τα Συμβούλια Αρχιτεκτονικής αποτελούν εν τοις πράγμασι το διάδοχο συλλογικό όργανο των Επιτροπών Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (Ε.Π.Α.Ε), όσον αφορά στην αρμοδιότητα γνωμοδότησης επί αρχιτεκτονικών μελετών και στις περιπτώσεις όπου η έγκριση των αρχιτεκτονικών μελετών από τις Ε.Π.Α.Ε επιβάλλεται από διατάξεις του εκάστοτε ισχύοντος πολεοδομικού κανονιστικού πλαισίου (όπως πολεοδομικό σχεδιασμό πρώτου επιπέδου, αποφάσεις οριοθέτησης και καθορισμού όρων δόμησης οικισμών, π.δ. Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου όπως και π.δ. Προστασίας)[39].
IV. Η παρέκκλιση στην απόλυτη προστασία αιγιαλού και παραλίας
Κατά παρέκκλιση του πλαισίου αυστηρής προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας, ήτοι της γενικότερης απαγόρευσης παραχώρησης της αποκλειστικής χρήσης τους[40], χορηγείται εκ του νομοθέτη η δυνατότητα μερικής εξαίρεσης από τη γενική αυτή απαγόρευση, με την παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης και της χρήσης για εκτέλεση έργων, η οποία εννοείται ως κάθε χρήση, εφόσον από αυτή δεν παραβιάζεται ο προορισμός του αιγιαλού/της παραλίας ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους. Η παραχώρηση συντελείται ύστερα από στάθμιση των διακυβευόμενων συμφερόντων, υπό την προϋπόθεση ότι:
α) Οι όποιες επεμβάσεις δεν θα επιφέρουν ουσιώδη και, κυρίως, ανεπίστρεπτη βλάβη των παράκτιων οικοσυστημάτων, βάσει της αρχής της προφύλαξης και της ιδιότητας του φυσικού περιβάλλοντος ως υπέρτατο δημόσιο αγαθό,
β) θα θεμελιώνονται σε επιστημονικές μελέτες, όπως η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), η ακτομηχανική και κάθε είδους τεχνική μελέτη,
γ) θα εξυπηρετούν υπέρτερους λόγους δημοσίου συμφέροντος,
δ) θα υπακούουν σε ένα ευρύτερο χωροταξικό πλαίσιο ρύθμισης των χρήσεων γης και δεν θα συνιστούν ευκαιριακές ή σημειακές παρεμβάσεις[41], στο πλαίσιο της ενότητας της έννομης τάξης και
ε) θα εξυπηρετείται, ή τουλάχιστον δεν θα αναιρείται η κοινοχρησία του αιγιαλού και της παραλίας ως απόρροια της ιδιότητάς τους ως δημόσια πράγματα.
V. Η νομική φύση της παραχώρησης
Άρθρο 15 ν. 2971/01
Γενικά, το άρθρο 15 του ν. 2971/01 ορίζει πως η πράξη παραχώρησης υπόκειται πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, είναι πράξη προσωποπαγής, άρα απαγορεύεται η μερική ή ολική μεταβίβασή της, με εξαίρεση την αξιοποίηση δημοσίων ακινήτων του άρθρου 14 του ν. 3986/11, και ανακαλείται εάν διαπιστωθεί παράβαση νόμου ή όρων της πράξης παραχώρησης.
Η διαχείριση των κοινόχρηστων πραγμάτων και άρα, εν προκειμένω, η παραχώρησή τους, αντιδιαστέλλεται προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και έχει επανειλημμένα κριθεί πως αποτελεί άσκηση δημόσιας εξουσίας[42]. Συγκεκριμένα, έχει κριθεί από το ΣτΕ πως η πράξη, με την οποία, στα πλαίσια της διαχειρίσεως των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί αυτών, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού η παραχώρηση αυτή έχει ως άμεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέμβαση στο δικαίωμα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινοχρήστου πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του. Ενόψει αυτού, τέτοιου είδους διοικητικές πράξεις, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό[43], και άρα υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Για παράδειγμα, κρίθηκε ότι όταν η ΕΤΑΔ, κρατικό νομικό πρόσωπο που διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, εκδίδει μονομερείς πράξεις που αφορούν τη διαχείριση του αιγιαλού, στο πλαίσιο κατάρτισης σύμβασης παραχώρησης σε ιδιώτες, τότε η πράξη της αυτή αποτελεί διοικητική πράξη που εκδίδεται από διφυές νομικό πρόσωπο, στο πλαίσιο άσκησης δημόσιας εξουσίας και προς επιδίωξη δημοσίου σκοπού[44].
VI. Οι περιπτώσεις παραχώρησης
Ευλόγως, όταν στην παραχωρούμενη έκταση περιλαμβάνονται αρχαιολογικοί χώροι, μνημεία και ιστορικοί τόποι, απαιτείται η σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, ενώ όταν περιλαμβάνονται προστατευόμενες περιοχές[45], απαιτείται η σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Παρακάτω, γίνεται μία προσπάθεια να καταγραφεί υπό τη μορφή πινάκων, για πρώτη φορά, το πλέγμα όλων των διατάξεων που αφορούν επεμβάσεις σε αιγιαλό και παραλία, με την παράθεση των συγκεκριμένων κατηγοριών έργων και δραστηριοτήτων, του οικείου άρθρου και σχετικών παρατηρήσεων.
Ακολουθούν σχηματοποιημένα τα έργα και οι δραστηριότητες για την κατασκευή και λειτουργία των οποίων παραχωρείται η απλή χρήση και η χρήση για εκτέλεση έργων σε αιγιαλό και παραλία:
|
Α/Α |
Έργο/δραστηριότητα |
Διαδικασία (Άρθρο/ Νόμος) |
Παρατήρηση |
| 1.
|
Αντιδιαβρωτικά έργα
Τεχνικά έργα για την αποτροπή / αντιμετώπιση της διάβρωσης |
12
ν. 2971/01 |
Ιδιώτες
Εκ μέρους του Δημοσίου κατά τις διατάξεις περί δημόσιων έργων. |
| 2.
|
Επείγοντα έργα για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών πολιτικής προστασίας | 12Α
ν. 2971/01 |
Προηγείται η κήρυξη μιας περιοχής σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης ή ετοιμότητας πολιτικής προστασίας. |
| 3. | Παραχώρηση απλής χρήσης για:
3.1. άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού (ιδίως εκμίσθωση θαλάσσιων μέσων αναψυχής, ξαπλωστρών, ομπρελών, λειτουργία αναψυκτηρίου, τραπεζοκαθισμάτων)
3.2. Ειδικές περιπτώσεις: 3.2.1. Υδατοκαλλιέργειες για εναπόθεση εξοπλισμού 3.2.2. Ναυταθλητικά σωματεία, αθλητικοί φορείς, ΟΤΑ για διενέργεια αθλητικών αγώνων 3.2.3. Πρόσβαση ΑΜΕΑ 3.2.4. Ενημερωτικές εκπαιδευτικές εκδηλώσεις για τη θαλάσσια ασφάλεια 3.2.5. Πολιτιστικές/κοινωνικές εκδηλώσεις 3.2.6. -Λήψεις με οπτικοακουστικά μέσα 3.2.7. Περιβαλλοντικοί ερευνητικοί σκοποί
|
13
ν. 2971/01
13Α ν. 2971/01 |
Με πλειοδοτική ηλεκτρονική δημοπρασία ή απευθείας παραχώρηση.
Εξειδίκευση της διαδικασίας με την ΚΥΑ 47458/ ΕΞ2020/20 (ΦΕΚ 1864 Β/ 15.5.2020)[46] |
| 4. | Παραχώρηση για εκτέλεση έργων:
4.1. για κοινωφελείς σκοπούς, προστασίας του περιβάλλοντος, ερευνητικά έργα 4.2. ναυταθλητικά έργα 4.3. έργα ανάπλασης 4.4. έργα εξυπηρέτησης ή εγκατάστασης νόμιμων υδατοκαλλιεργειών 4.5. Εγκατάσταση σταθερών ή πλωτών εξεδρών, κατασκευή προβλητών και κρηπιδωμάτων, εγκατάσταση ανυψωτικών και φορτοεκφορτωτικών μέσων για βιομηχανικές, εξορυκτικές κ.α. επιχειρήσεις 4.6. Έργα και εγκαταστάσεις υποδομής για εξυπηρέτηση συγκοινωνιών 4.7. Έργα Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ) 4.8. Έργα εξυπηρέτησης νομίμως λειτουργουσών επιχειρήσεων ξύλινων σκαφών 4.9. Συνοδά έργα των ανωτέρω (πχ. αγωγοί, εξέδρες, καλώδια) 4.10. Έργα καθαρισμού αποκατάστασης λειτουργικών βαθών 4.11. Έργα δικτύων κοινής ωφέλειας 4.12. Εκτέλεση δειγματοληπτικών γεωτρήσεων 4.13. Έργα εξεδρών, αγωγών, καλωδίων και τοποθέτησης ναυδέτων στα πλαίσια της αναζήτησης, έρευνας και εκμετάλλευσης υδρογονανθράκων βάσει των συμβάσεων των αναδόχων με το Ελληνικό Δημόσιο
|
14
ν. 2971/01 |
Βλ. κάθε επιμέρους παράγραφο του άρθρου για ειδικότερες προϋποθέσεις. |
| 5. | Ειδικά για Τουριστικά Καταλύματα:
5.1. Κατασκευή ή μετασκευή υφισταμένων εξεδρών επί πασάλων ή πλωτών προβλητών ή μόλων για την επιβίβαση και αποβίβαση από σκάφη πελατών τουριστικού καταλύματος. 5.2. Κατασκευή (ξύλινων) διαδρόμων επί πασάλων που καταλήγουν σε εξέδρα φέρουσα κινητά ή μόνιμα στέγαστρα, πέργκολες, στοιχεία ανάπαυσης και εξυπηρέτησης λουομένων |
5 §§ 5 – 6Α
ν. 4179/13 |
|
| 6. | Αξιοποίηση Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ)
6.1. Για την αξιοποίηση των δημοσίων ακινήτων επιτρέπεται η απευθείας παραχώρηση στον κύριο της επένδυσης ή στον έλκοντα εξ αυτού δικαιώματα, της χρήσης αιγιαλού και παραλίας, ή και του δικαιώματος εκτέλεσης, χρήσης και εκμετάλλευσης λιμενικών έργων ή επέκτασης, ήδη υφιστάμενων στην περιοχή, λιμενικών εγκαταστάσεων επί αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση της επένδυσης. 6.2. Δημιουργία τουριστικής λιμενικής εγκατάστασης ή η χρήση υφισταμένης. |
14-14Α
3986/11
5 4864/21 |
Μέχρι 50 έτη η διάρκεια της παραχώρησης.
Δυνατή η παράταση αυτής για άλλα 49 έτη. |
| 7. | Στρατηγικές Επενδύσεις (ΕΣΧΑΣΕ)
7.1. Για την πραγματοποίηση Στρατηγικών Επενδύσεων επί ιδιωτικών ακινήτων, δύναται να καταρτίζονται Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ). |
24 § 2
3984/10
5 4864/21 |
Αναλογική εφαρμογή των άρθρων 14 – 14Α του 3986/11. |
| 8. | Ειδικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΕΠΣ)
8.1. Παραχώρηση και στις περιπτώσεις που προβλέπεται από ΕΠΣ δια του οποίου πραγματοποιείται σχεδιασμός γης επί του αιγιαλού ή της παραλίας και σύμφωνα με τους ειδικότερους όρους που προβλέπονται σε αυτό. |
8
4447/16
5 4864/21 |
|
| 9. | Δημιουργία ζωνών αγκυροβολίων και καταφυγίων τουριστικών σκαφών
9.1. Η ζώνη αγκυροβολίου και το καταφύγιο τουριστικών σκαφών αποτελούν είδη τουριστικού λιμένα, των οποίων η ζώνη μπορεί να περιλαμβάνει αιγιαλό και παραλία. Σε περίπτωση χωροθέτησής τους ύστερα από αίτηση οποιουδήποτε τρίτου, παραχωρείται η χρήση και η εκμετάλλευση στον οικείο φορέα διαχείρισης έναντι ανταλλάγματος, με απόφαση του Υπουργού Τουρισμού.
|
34 – 35
ν. 2160/93 |
I. Η ειδική διαδικασία στην Τουριστική Αξιοποίηση
Η τουριστική ανάπτυξη, ως ένας από τους κυριότερους μοχλούς οικονομικής ανάπτυξης της χώρας, έχει οδηγήσει στην πρόβλεψη εξειδικευμένων ρυθμίσεων κατά τη διαδικασία παραχώρησης της χρήσης αιγιαλού και παραλίας για τους οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων, όσο και στην περίπτωση αξιοποίησης μέσω των Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ), στο πρότυπο των Ειδικών Σχεδίων Χωροταξικής Αξιοποίησης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ).
1. Ειδικές διατάξεις για οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων
Άρθρο 5 ν. 4179/13
Στους οργανωμένους υποδοχείς τουριστικών δραστηριοτήτων, δηλαδή στις περιοχές που αναπτύσσονται, βάσει ενιαίου σχεδιασμού, με κύρια χρήση την ανάπτυξη δραστηριοτήτων τουρισμού-αναψυχής και άλλων συνοδευτικών του τουρισμού δραστηριοτήτων[47], επιτρέπεται, σύμφωνα με το άρθρο 5 του ν. 4179/13, σε απόσταση τουλάχιστον 30-50 μέτρων από τη γραμμή αιγιαλού η τοποθέτηση τουριστικών κατοικιών και κτιρίων καταλυμάτων, όπως και η υπό προϋποθέσεις εγκατάσταση χώρων εστίασης και αναψυχής, αποδυτηρίων, συγκροτημάτων υγιεινής, αθλητικών εγκαταστάσεων μέγιστου ύψους 3,5 μέτρων μέχρι τη γραμμή παραλίας ή σε απόσταση δέκα μέτρων τουλάχιστον από τη γραμμή αιγιαλού, εφόσον δεν έχει καθορισθεί παραλία.
Ειδικότερα, επιτρέπεται η παραχώρηση για τη κατασκευή ή μετασκευή υφισταμένων εξεδρών επί πασάλων ή πλωτών προβλητών ή μόλων για την επιβίβαση και αποβίβαση από σκάφη πελατών έμπροσθεν σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων ή άλλων καταλυμάτων υπό προϋποθέσεις δυναμικότητας και τοποθεσίας, όπως και η παραχώρηση για την κατασκευή (ξύλινων) διαδρόμων επί πασάλων υπό προϋποθέσεις μήκους και πλάτους έως 3 μέτρα, που καταλήγουν σε εξέδρα φέρουσα κινητά ή μόνιμα στέγαστρα, πέργκολες, στοιχεία ανάπαυσης και εξυπηρέτησης λουόμενων[48].
Εύλογο είναι πως η κατασκευή, εφόσον είναι μόνιμη, ακολουθείται η διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων και έκδοσης σχετικής απόφασης ΑΕΠΟ. Επί παραδείγματι, η κατασκευή προβλητών εντάσσεται στον 6ο α/α της Υποκατηγορίας Α2 ή της Κατηγορίας Β (αναλόγως του μήκους, βλ. και άρθρο 5Α) του Παραρτήματος Ι της ΥΑ περιβαλλοντικής κατάταξης ΔΙΠΑ/οικ. 37674/2016 (ΦΕΚ 2471/Β` 10.8.2016) και άρα απαιτεί την έκδοση ΑΕΠΟ από την οικεία Αποκεντρωμένη Διοίκηση ή την υπαγωγή του έργου σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις αντίστοιχα, σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 8 του ν. 4014/11. Σημειώνεται πως στην περίπτωση που η κατασκευή ενσωματώνεται σε υφιστάμενο τουριστικό κατάλυμα με εγκεκριμένους περιβαλλοντικούς όρους, υποβάλλεται φάκελος τροποποίησης ΑΕΠΟ του τουριστικού καταλύματος σύμφωνα με το άρθρο 6 του ν. 4014/2011.
Η διαδικασία παραχώρησης ολοκληρώνεται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης, ύστερα από γνωμοδότηση της αρμόδιας λιμενικής αρχής και κατόπιν υποβολής σχετικής αίτησης στην αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία, συνοδευόμενη από τοπογραφική αποτύπωση κατάλληλης κλίμακας, έκθεση τεχνικής περιγραφής των εργασιών και την εκδοθείσα ΑΕΠΟ ή υπαγωγή σε ΠΠΔ.[49]
2. Ειδική διάταξη περί απαλλοτρίωσης για τουριστικά καταλύματα
Άρθρο 7, § 3 ν. 2971/01
Αντίστοιχα, με το άρθρο 67 ν. 4875/2021 (ΦΕΚ Α’250/23.12.2021) τροποποιήθηκε η παρ.3 του άρθρου 7 του ν. 2971/01 ειδικά για την επίσπευση της απαλλοτρίωσης τμημάτων ζωνών παραλίας που βρίσκεται έμπροσθεν και κατά μήκος ιδιοκτησίας ξενοδοχειακού καταλύματος. Συγκεκριμένα, ιδιοκτήτες/διαχειριστές ξενοδοχείων, οργανωμένων τουριστικών κατασκηνώσεων (camping) και σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων[50] των υποπερ. αα’, ββ’ και δδ’ αντίστοιχα της περ. α’ της § 2 του άρθρου 1 του ν. 4276/2014 δύνανται να υποβάλλουν σχετική αίτηση προς την αρμόδια Υπηρεσία Δόμησης για την επίσπευση της συντέλεσης της απαλλοτρίωσης του συγκεκριμένου τμήματος της ζώνης παραλίας, καταβάλλοντας το σύνολο της προβλεπόμενης αποζημίωσης, χωρίς να προκαλείται εκ του γεγονότος αυτού καμία οικονομική ή άλλη υποχρέωση του οικείου Δήμου ή του Δημοσίου. Σε κάθε περίπτωση, η οικεία ΥΔΟΜ υποχρεούται να ολοκληρώσει την διαδικασία άμεσα και κατά προτεραιότητα και το αργότερο εντός τεσσάρων μηνών από την παραλαβή της σχετικής αίτησης, χωρίς να απαιτούνται επιπλέον γνωμοδοτήσεις φορέων ή άλλων υπηρεσιών, ενώ, τέλος, μετά από την ολοκλήρωση της συντέλεσης της απαλλοτρίωσης το τμήμα της ζώνης παραλίας περιέρχεται στην κοινή χρήση, η παραχώρηση της χρήσης του οποίου απαιτεί την τήρηση των προϋποθέσεων παραχώρησης χρήσης των άρθρων 13 έως και 16Α του ν. 2971/2001, κατ’ αντιστοιχία με τις προαναφερθείσες περιπτώσεις.
3. Η παραχώρηση στα Ειδικά Εργαλεία του Χωροταξικού – Πολεοδομικού Δικαίου
Άρθρο 5 ν. 4864/21
Σύμφωνα με το άρθρο 5 του νέου ν. 4864/2021 περί Στρατηγικών Επενδύσεων, για την πραγματοποίηση αυτών επιτρέπεται η παραχώρηση στον φορέα της επένδυσης του δικαιώματος χρήσης αιγιαλού, παραλίας, συνεχόμενου ή παρακείμενου θαλάσσιου χώρου ή του πυθμένα, το αίτημα για την παραχώρηση του οποίου συνυποβάλλεται μαζί με τον φάκελο του φορέα της εκάστοτε επένδυσης, κατά την υποβολή του επενδυτικού του φακέλου στην Ελληνική Εταιρεία Επενδύσεων και Εξωτερικού Εμπορίου Α.Ε., σύμφωνα με το άρθρο 12 ν. 4864/2021. Η απόφαση παραχώρησης κατά τις διαδικασίες των Στρατηγικών Επενδύσεων περιλαμβάνει και απλή χρήση αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση λειτουργικών αναγκών των Στρατηγικών Επενδύσεων, καθορίζει τους λοιπούς όρους της παραχώρησης και τεκμηριώνει τους λόγους, για τους οποίους η παραχώρηση αυτή θεωρείται δημόσιας ωφέλειας,
Για την έκδοση της απαιτούμενης ΚΥΑ περί χρήσης του αιγιαλού απαιτείται η γνώμη του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού και η τήρηση της κατά το δυνατόν ευρύτερης δημόσιας διαβούλευσης (με ελάχιστη χρονική διάρκεια τις επτά ημέρες) σχετικά με τους όρους παραχώρησης. Η απόφαση αυτή μπορεί να περιλαμβάνει και απλή χρήση αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση λειτουργικών αναγκών των συγκεκριμένων Στρατηγικών Επενδύσεων, να καθορίζει τους λοιπούς όρους της παραχώρησης και να τεκμηριώνει τους λόγους για τους οποίους η παραχώρηση θεωρείται δημόσιας ωφέλειας, βάσει του ίδιου του ορισμού των Επενδύσεων ως Στρατηγικές. Επί αυτού, σημειώνεται πως ως «Στρατηγικές Επενδύσεις» νοούνται οι επενδύσεις, οι οποίες, λόγω της στρατηγικής τους βαρύτητας για την εθνική ή την τοπική οικονομία, δύνανται να ενισχύσουν την απασχόληση, την παραγωγική ανασυγκρότηση και την ανάδειξη του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος της Χώρας, σύμφωνα με τις αρχές της κοινωνικά δίκαιης, δίχως αποκλεισμούς, ισόρροπης και αειφόρου ανάπτυξης. Δηλαδή, οι επενδύσεις που συνδυάζουν την περιβαλλοντική, οικονομική και κοινωνική βιωσιμότητα υπό το πρίσμα της προώθησης της καινοτομίας, της πράσινης τεχνολογίας και της ανάπτυξης.
1. Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ)
Άρθρο 14-14Α ν. 3986/11
Η απόδοση βιώσιμης επενδυτικής ταυτότητας σε δημόσια ακίνητα,[51] με σκοπό την αξιοποίησή τους ως λόγο εντόνου δημοσίου συμφέροντος, γίνεται μέσω του καθορισμού του χωρικού προορισμού αυτών με την κατάρτιση και έγκριση Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 12 του ν. 3986/11. Για την αξιοποίηση των δημοσίων αυτών ακινήτων επιτρέπεται η απευθείας παραχώρηση στον κύριο της επένδυσης ή στον έλκοντα εξ αυτού δικαιώματα, της χρήσης αιγιαλού, και παραλίας ή και του δικαιώματος εκτέλεσης, χρήσης και εκμετάλλευσης λιμενικών έργων ή επέκτασης, ήδη υφιστάμενων στην περιοχή, λιμενικών εγκαταστάσεων επί αιγιαλού και παραλίας για την εξυπηρέτηση της επένδυσης.
Συγκεκριμένα, αν πρόκειται για παραχώρηση απλής χρήσης, η απόφαση απευθείας παραχώρησης εκδίδεται από τον Υπουργό Οικονομικών ύστερα από εισήγηση της Γενικής Γραμματείας Δημόσιας Περιουσίας, μετά από αίτηση του ενδιαφερόμενου στην αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία και η παραχώρηση δίνεται με αντάλλαγμα που καθορίζεται με Υπουργική Απόφαση ανά πενταετία. Ενισχυτικό στοιχείο της σημασίας που δίνεται εκ του νόμου στην επενδυτική δραστηριότητα είναι πως η παραχώρηση γίνεται για χρονικό διάστημα μέχρι πενήντα έτη και μπορεί να παραταθεί για περαιτέρω σαράντα εννέα έτη με τους όρους και προϋποθέσεις που ορίζονται σε Κοινή Υπουργική Απόφαση. Άξιο αναφοράς είναι επίσης, πως στην περίπτωση που εκτελεστούν, βάσει της παραχώρησης, λιμενικά έργα τα οποία εμπεριέχουν πρόσχωση θαλάσσιου χώρου, μετά την ολοκλήρωσή τους κινείται η διαδικασία επανακαθορισμού των οριογραμμών αιγιαλού – παραλίας και το γήπεδο που δημιουργείται καταγράφεται ως δημόσιο κτήμα, το οποίο δύναται να παραχωρείται κατά χρήση ή να εκμισθώνεται απευθείας στον κύριο της επένδυσης ή στον έλκοντα εξ αυτού δικαιώματα.
Σημειωτέον πως για την εκτέλεση έργων στον αιγιαλό ή στην παραλία τηρείται η διαδικασία που ορίζεται στις διατάξεις του βασικού νόμου 2971/2001 και της παραγράφου 6β του άρθρου 14 του ν. 3986/11, ενώ επαναλαμβάνεται η γενική επιταγή για ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των λουσμένων στην παραλία και αιγιαλό[52]
2. Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ)
Άρθρο 14-14Α ν. 3986/11
Τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) του άρθρου 24 του ν. 3894/2010[53], τα οποία είναι ταυτοχρόνως χωροταξικά, πολεοδομικά και περιβαλλοντικά εργαλεία, έχουν οικονομικό και αναπτυξιακό σκοπό και είναι ικανά να υποβοηθήσουν την εθνική οικονομία και να συμβάλουν στην άμεση αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης, όπως έχει δεχθεί και το ΣτΕ. Συγκεκριμένα, έχει νομολογιακά λεχθεί, με αφορμή την επεξεργασία του σχεδίου π.δ. για την έγκριση του ΕΣΧΑΣΕ «Ίτανος Γαία» στη θέση «Χερσόνησος Σίδερο» της Κρήτης, πως το ΕΣΧΑΣΕ δεν εντάσσεται σε κανένα από τα προβλεπόμενα είδη χωροταξικού σχεδιασμού, δηλαδή στα αναφερόμενα σε συγκεκριμένη υποδιαίρεση του εθνικού χώρου σχέδια, γνωστή και καθορισμένη με κριτήρια εκ των προτέρων γνωστά (π.χ. γεωγραφικά ή μορφολογικά) ή αναγόμενα σε συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα δυνάμενη να ασκείται από οποιονδήποτε, της οποίας καλούνται να ρυθμίσουν τους όρους και τις προϋποθέσεις ανάπτυξης στο χώρο. Επίσης, πως δεν αποτελεί εργαλείο πολεοδομικού σχεδιασμού, προσομοιάζει, όμως, προς τον πολεοδομικό σχεδιασμό στην ειδική περίπτωση που η στρατηγική επένδυση προσλαμβάνει μορφή πολεοδόμησης ειδικού τύπου, αν και διαφοροποιείται και τότε ως προς τον στόχο που είναι πάντα αναπτυξιακός, ενώ αυτός του πολεοδομικού σχεδίου είναι γενικός και αφορά την ανάπτυξη των πόλεων και των οικισμών[54]. Η εμβέλεια, επομένως, του ΕΣΧΑΣΕ, σύμφωνα με το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, ως εργαλείου σχεδιασμού εξαντλείται στη ρύθμιση της σχέσεως συγκεκριμένης στρατηγικής επένδυσης με το χώρο, εντός του οποίου θα υλοποιηθεί, ο σχεδιασμός δε αυτός κατατείνει στην πραγματοποίηση της επένδυσης, μεγάλης, κατά τα προαναφερόμενα, οικονομικής και αναπτυξιακής σημασίας, κατά τρόπο ώστε αυτή να εναρμονίζεται με τη συνταγματική επιταγή της βιωσιμότητας και αειφορίας[55].
Στο πεδίο της παραχώρησης της χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας για ΕΣΧΑΣΕ εφαρμόζονται αντίστοιχα οι ρυθμίσεις που ισχύουν για τα ΕΣΧΑΔΑ, σύμφωνα με το άρθρο 24 του ν. 3984/2010.
3. Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΕΠΣ)
Άρθρο 8 ν. 4447/16
Με τον πρόσφατο Νόμο 4864/2021 περί στρατηγικών επενδύσεων έγινε δυνατή η παραχώρηση χρήσης αιγιαλού ή παραλίας όταν αυτό προβλέπεται από Ειδικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΕΠΣ) του άρθρου 8 ν. 4447/2016, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 11 ν. 4759/2020. Μέσω των ΕΠΣ διενεργείται η χωρική οργάνωση και ανάπτυξη περιοχών ανεξαρτήτως διοικητικών ορίων που μπορεί να λειτουργήσουν ως υποδοχείς σχεδίων, έργων και προγραμμάτων υπερτοπικής κλίμακας ή στρατηγικής σημασίας και για τις οποίες απαιτείται ειδική ρύθμιση των χρήσεων γης και των λοιπών όρων ανάπτυξής τους. Και σε αυτές τις περιπτώσεις, η παραχώρηση χρήσης αιγιαλού ή παραλίας γίνεται εφόσον προβλέπεται από ΕΠΣ, δια του οποίου πραγματοποιείται σχεδιασμός γης επί του αιγιαλού ή της παραλίας και σύμφωνα με τους ειδικότερους όρους που προβλέπονται σε αυτό.
II. Τα Αντιδιαβρωτικά Έργα
Άρθρο 12 ν. 2971/01
Επίσης, μεγάλο ενδιαφέρον προκαλεί τόσο στον θεωρητικό και εφαρμοστή του δικαίου, όσο και στον εκάστοτε επενδυτή, η ιδιαίτερη διαδικασία παραχώρησης για την εκτέλεση έργων αποτροπής και/ή αντιμετώπισης της διάβρωσης των ακτών που προκαλείται εξαιτίας της σφοδρότητας των κυμάτων, της σαθρότητας του εδάφους λόγω των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής ή άλλων παραγόντων. Η εκτέλεση τεχνικών έργων επί του αιγιαλού ή της παραλίας, εν προκειμένω η εκτέλεση αντιδιαβρωτικών έργων, επιτρέπεται μόνον εφόσον τηρηθεί η διαδικασία του άρθρου 12 του ν. 2971/2001, αναλόγως της φύσης του έργου και με την προϋπόθεση ότι θα τηρηθούν οι όροι προστασίας της ακτής, που αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος[56]. Σε περίπτωση δε που η διαδικασία αυτή δεν τηρηθεί, τα επί του αιγιαλού ή της παραλίας ανεγερθέντα κτίσματα είναι αυθαίρετα και κατεδαφιστέα.
1.Η κατασκευή εκ μέρους του Δημοσίου
Συγκεκριμένα, προβλέπεται ειδική διαδικασία, κατά τις διατάξεις των δημοσίων έργων, εκ μέρους της αρμόδιας Επιτροπής καθορισμού αιγιαλού και παραλίας της § 1 του άρθρου 3 του ν. 2971/01, σε περίπτωση που διαπιστώσει η ίδια ότι προκαλείται ή απειλείται διάβρωση επί ακτών και αφού λάβει υπόψη τις προβλέψεις του Περιφερειακού Σχεδίου για την Προσαρμογή στην Κλιματική αλλαγή του άρθρου 43 του ν. 4414/2016 για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή[57], εφόσον αυτό έχει εγκριθεί.
Αντιστοίχως, στην § 4 του άρθρου 12 του ν. 2971/01 προβλέπεται η δυνατότητα να επιτραπεί με απόφαση του Συντονιστή της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης στις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού, εάν από τη διάβρωση απειλούνται με καταστροφή αρχαία και η ακεραιότητα των εγκαταστάσεων αρχαιολογικών χώρων, η εκτέλεση των αναγκαίων προστατευτικών έργων των αρχαίων με βάση ακτομηχανική και τεχνική μελέτη, που θεωρούνται από τη Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών της οικείας Περιφέρειας. Σε κάθε περίπτωση, εάν η Επιτροπή διαπιστώσει ότι η διάβρωση προήλθε από μη νόμιμες ενέργειες ή έργα, επιβάλλονται διοικητικές και ποινικές κυρώσεις του άρθρου 29 του ίδιου νόμου.
2. Η κατασκευή εκ μέρους ιδιώτη
Αν από τη διάβρωση απειλείται ιδιωτικό ακίνητο, μπορεί, σύμφωνα με τις §§ 2-3 του άρθρου 12 να επιτραπεί στον κύριό του να κατασκευάσει με δαπάνη του και με την επίβλεψη μηχανικού τα απαιτούμενα προστατευτικά έργα.
Σχηματοποιημένα[58], η διαδικασία παραχώρησης για την κατασκευή αντιδιαβρωτικών έργων έχει ως εξής:
|
Στάδιο |
Αντιδιαβρωτικά έργα |
Παρατήρηση |
|
1. |
Εκπόνηση ακτομηχανικής μελέτης, θεωρημένη από τη Διεύθυνση Λιμενικών Υποδομών του Υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών | |
|
2. |
Εκπόνηση τεχνικής μελέτης του έργου θεωρημένη από τη Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών της οικείας Περιφέρειας | Η οποία έχει και τον έλεγχο του έργου, ύστερα από σύμφωνη γνώμη της Διεύθυνσης Περιβάλλοντος και Χωρικού Σχεδιασμού της ίδιας Περιφέρειας σχετικά με τη συμβατότητα του συγκεκριμένου έργου με το Περιφερειακό Σχέδιο για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή (ΠΕΠΣΚΑ). |
| 3. | Αίτηση στην αρμόδια περιβαλλοντική αρχή για έκδοση Απόφασης Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (ΑΕΠΟ) κατά την διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης | |
| 4. | Υποβολή στην αρμόδια Κτηματική Υπηρεσία αίτησης και πλήρους φακέλου ο οποίος και περιλαμβάνει τα ανωτέρω 1-3, μαζί με τοπογραφικό διάγραμμα κλίμακας 1:500, στο οποίο απεικονίζονται οι οριογραμμές αιγιαλού, παραλίας και παλαιού αιγιαλού, αν υπάρχει, και τα προς κατασκευή έργα, με συντεταγμένες και με αλφαβητική ή αριθμητική περιγραφή των κορυφών τους και υπόμνημα, στο οποίο αναφέρεται αναλυτικά το εμβαδόν των προς αδειοδότηση έργων στη στάθμη της Μέσης Στάθμης Θάλασσας (ΜΣΘ).
|
|
| 5. | Έκδοση απόφασης του Υπουργού Οικονομικών ύστερα από σύμφωνη γνώμη των Υπουργείων Εθνικής Άμυνας, Πολιτισμού και Αθλητισμού και Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, του οικείου Περιφερειακού Συμβουλίου και απλή γνώμη του Συμβουλίου Αρχιτεκτονικής της οικείας Περιφερειακής Ενότητας. | Για λόγους επίσπευσης της διαδικασίας, αποφυγής περιττής γραφειοκρατίας και επανάληψης διενέργειας όμοιων διοικητικών διαδικασιών προβλέπεται πως εάν οι υπηρεσίες αυτές έχουν ήδη γνωμοδοτήσει κατά τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης του έργου (στάδιο 3ο), οι ήδη εκδοθείσες γνωμοδοτήσεις τους μπορεί να συνυποβληθούν από τον ενδιαφερόμενο μαζί με την αίτηση. |
Εδώ πρέπει να σημειωθεί πως, νομολογιακά, σε περίπτωση κατά την οποία η οικεία Επιτροπή του άρθρου 3 προέβη σε αυτοψία για την εξακρίβωση επί του πραγματικού της διάβρωσης και συνέταξε σχετικό πρακτικό μη διαπίστωσης διάβρωσης, αυτό φέρει εκτελεστό χαρακτήρα, δεδομένου ότι η διαπίστωση από την Επιτροπή ότι ή ακτή διαβρώνεται από τη θάλασσα αποτελεί προϋπόθεση για την χορήγηση από το αρμόδιο όργανο της άδειας κατασκευής τεχνικού έργου για την προστασία της από τη διάβρωση και συνεπώς πρέπει να φέρει προσήκουσα αιτιολογία. Συγκεκριμένα, στην απόφαση ΣτΕ 885/2019 αναφέρεται πως η Επιτροπή, «με το πρακτικό αυτό, δεν συνεκτίμησε, εν όψει και των ισχυρισμών των αιτούντων, την προσκομισθείσα ενώπιόν της έκθεση πραγματογνωμοσύνης, η οποία, κατ’ επίκληση ειδικών και συγκεκριμένων στοιχείων, (…) χωρίς να διαλάβει ιδιαίτερη επιστημονική τεκμηρίωση ή να αντικρούσει, κατά τρόπο ειδικό, ως όφειλε, το περιεχόμενο της έκθεσης αυτής.», με το Δικαστήριο να ακυρώνει το σχετικό πρακτικό και να αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση για νέα αιτιολογημένη κρίση.
Σχετική είναι και η κρίση του ΣτΕ στην απόφαση 855/2018, με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακύρωσης κατά ΑΕΠΟ αντιδιαβρωτικών έργων, απορρίπτοντας τον προβαλλόμενο λόγο για ελλιπή Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), κρίνοντας πως η μελέτη όχι μόνο εξέτασε τις εναλλακτικές λύσεις, αλλά διερεύνησε και την πιθανότητα της λεγόμενης «μηδενικής λύσης», δηλαδή μη εκτέλεσης του έργου, αναφέροντας: «Η άσχημη όμως κατάσταση και εικόνα των διαβρωμένων και κατακερματισμένων ακτών καθώς και των υφιστάμενων έργων προστασίας ήταν τέτοια, που δημιουργούσε πέραν της οπτικής ρύπανσης και θέματα που σχετίζονται με την ασφάλεια και προστασία των επισκεπτών και των εργαζομένων. Παράλληλα η θέση του έργου θα έμενε εντελώς απροστάτευτη από την κυματική δράση και τη διάβρωση που αυτά προκαλούν στην ακτή. Για τους παραπάνω αναφερόμενους λόγους, δεν προκρίθηκαν οι εναλλακτικές λύσεις, αλλά ούτε η μηδενική στο σχεδιασμό των θαλάσσιων προστατευτικών έργων …» Καταλήγοντας, το Δικαστήριο απεφάνθη πως η ΜΠΕ διερεύνησε τις πιθανές λύσεις και κατέληξε στην προταθείσα λύση για την αποτροπή της διάβρωσης της ακτής, η λύση δε αυτή αξιολογήθηκε και εγκρίθηκε από τη Διοίκηση ως η πλέον αποτελεσματική και φιλική προς το περιβάλλον.
I. Ο ρόλος της Θαλάσσιας Χωροταξίας
Σε κάθε περίπτωση, θετική νομοθετική εξέλιξη σε εθνικό επίπεδο θα αποτελούσε η έγκριση ενός Ειδικού Χωροταξικού Σχεδίου για την Παράκτια Ζώνη, όπως και η έγκριση Εθνικού Πλαισίου Θαλάσσιου Χωροταξικού Σχεδιασμού και των αντίστοιχων Θαλάσσιων Χωροταξικών Σχεδίων, με στόχο τον πλήρη κατευθυντήριο και ρυθμιστικό σχεδιασμό του παράκτιου χώρου, βασική αρχή της αποτελεσματικότητας του οποίου είναι η εξασφάλιση συνοχής μεταξύ του χερσαίου και του θαλάσσιου σχεδιασμού, με έμφαση στις παράκτιες ζώνες, οι οποίες αποτελούν και το συνδετικό χώρο[59].
Βέβαια, μετά την πρόσφατη τροποποίηση του ν. 4546/2018[60] από τον ν. 4759/2020 για τον Εκσυγχρονισμό της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας, με τον οποίο ενσωματώθηκε η Οδηγία 2014/89/ΕΕ «περί θεσπίσεως πλαισίου για το θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό» για τον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό, αφαιρέθηκε πλήρως η έννοια της «παράκτιας ζώνης» από το πεδίο εφαρμογής του νόμου (άρθρο 2), τα «παράκτια ύδατα» του άρθρου 3, όπως και οι «παράκτιες χωρικές ενότητες» ως αντικείμενο σχεδιασμού των Θαλάσσιων Πλαισίων του άρθρου 6 (§ 4).
Ελλείπει δηλαδή πλέον στον νόμο το συνδετικό στοιχείο μεταξύ ξηράς και θάλασσας, άλλως το στοιχείο αλληλεπίδρασης της μεν και της δε, το οποίο μετουσιώνεται στην έννοια της παραλίας και του αιγιαλού και αποτυπώνεται στον ορισμό της «παράκτιας ζώνης» στον προαναφερθέντα νόμο, ως «[τ]η γεωμορφολογική περιοχή εκατέρωθεν της ακτογραμμής, στην οποία η αλληλεπίδραση μεταξύ του θαλάσσιου και του χερσαίου τμήματος αποκτά τη μορφή πολύπλοκων συστημάτων οικολογικών στοιχείων και πόρων αποτελούμενων από βιοτικές και αβιοτικές συνιστώσες που συνυπάρχουν και αλληλεπιδρούν με τις ανθρώπινες κοινότητες και τις σχετικές κοινωνικοοικονομικές δραστηριότητες».
Παρόλα αυτά, αυτή ακριβώς η αλληλεπίδραση έχει παραμείνει, ακόμα και μετά την ανωτέρω τροποποίηση, στο άρθρο αναφοράς των στόχων του θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, μεταξύ των οποίων αναφέρεται συγκεκριμένα «η στήριξη και προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης και της χωρικής συνοχής μεταξύ του θαλάσσιου και του παράκτιου χώρου, μέσα από τη σύνθεση των οικολογικών, περιβαλλοντικών, οικονομικών, κοινωνικών και πολιτισμικών παραμέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τις αλληλεπιδράσεις ξηράς – θάλασσας, την οικοσυστημική προσέγγιση και γενικότερα τις αρχές της αειφορικής διαχείρισης.». Δηλαδή, παρόλο που αφενός εντοπίζεται η προσπάθεια του νομοθέτη να συμπεριλάβει στην έννοια της συστημικής οργάνωσης την παραλία και τον αιγιαλό, αφετέρου αυτή αποδυναμώνεται μετά τις τροποποιήσεις του ν. 4759/20, προκαλώντας ανασφάλεια στον αναγνώστη και ερμηνευτή του δικαίου.
Σημειωτέον πως τον Δεκέμβρη του 2021 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απέστειλε προειδοποιητική επιστολή στις αρμόδιες αρχές της Ιταλίας, της Κύπρου, της Ελλάδας, της Κροατίας και Ρουμανίας, καλώντας για ορθή εφαρμογή της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ περί θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, υπό το πρίσμα της ανάπτυξης μιας βιώσιμης γαλάζιας οικονομίας, της βιώσιμης χρήσης των θαλάσσιων πόρων και της διατήρησης υγιών θαλάσσιων οικοσυστημάτων και βιοποικιλότητας, σύμφωνα με τους όρους της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας[61].
Απαραίτητη κρίνεται λοιπόν, σε πρώτο στάδιο, η έγκριση Εθνικής Χωρικής Στρατηγικής για τον Θαλάσσιο Χώρο, η οποία θα προτείνει, δίνοντας κατευθύνσεις χωρικής οργάνωσης, την οργάνωσή του και τις υποδιαιρέσεις του. Με αυτό τον τρόπο, σε συνδυασμό με τα Θαλάσσια Χωροταξικά Πλαίσια, αποτέλεσμα θα είναι η σύνθεση ενός εθνικού, πολυεπίπεδου μεν, συνεκτικού δε θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού, ο οποίος θα δρα ως δικλείδα ασφαλείας του περιβάλλοντος σε περίπτωση επεμβάσεων στις περιοχές εφαρμογής του.
II. Τελικές παρατηρήσεις
Σε κάθε περίπτωση, οι ανθρώπινες δραστηριότητες, οι επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής, οι κίνδυνοι φυσικών καταστροφών και η δυναμική των ακτογραμμών, όπως διάβρωση ή προσχώσεις, μπορεί να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στην οικονομική ανάπτυξη και πρόοδο της παραλίας, καθώς και στα θαλάσσια οικοσυστήματα, οδηγώντας σε υποβάθμιση του περιβάλλοντος, απώλεια βιοποικιλότητας και υποβάθμιση των οικοσυστημικών υπηρεσιών, συνεπώς σε γενικότερη χειροτέρευση των παραγόντων που αποτελούν το φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον[62].
Καταλήγοντας, εντοπίζουμε, ως γενική αρχή, την ανάγκη να έχει προηγουμένως εξασφαλισθεί, πριν από οποιοδήποτε επέμβαση, το συμβατό του εκάστοτε έργου ή δραστηριότητας προς τα οικεία οικοσυστήματα και τη λειτουργία και μορφολογία της ακτής, βάσει ενός συνολικού προγραμματισμού της επεμβάσεως, έχοντας υπόψη την ευαισθησία του θαλάσσιου παράκτιου οικοσυστήματος, το οποίο λόγω της φύσης του και της κατά προορισμό χρήσης του χρήζει ιδιαίτερης και εξειδικευμένης προστασίας[63], καθιστώντας επιβεβλημένη την αυστηρή προστασία του πυρήνα του.
Για την επίτευξη της συνολικής προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας αλλά και ταυτοχρόνως της βιώσιμης αξιοποίησής τους, είναι αναγκαία πρωταρχικά η στοιχειοθέτηση ειδικής νομοθετικής μέριμνας, με την οποία θα εξισορροπείται η σύγκρουση μεταξύ της ανάγκης για οικονομική ανάπτυξη και για διατήρηση της ακεραιότητας των πολύτιμων αυτών φυσικών και αισθητικών πόρων[64]. Αυτή πρέπει να απορρέει εκ των από το άρθρο 24 του Συντάγματος και το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αρχών της προστασίας του περιβάλλοντος ως υπέρτερο δημόσιο αγαθό, της βιώσιμης ανάπτυξης και της φέρουσας ικανότητας του οικοσυστήματος, καθώς και των αρχών της έγκαιρης εκτίμησης, της συνολικής ή σφαιρικής εκτίμησης και της διαβάθμισης των επιπτώσεων της ΜΠΕ[65], όταν αυτή απαιτείται. Στο ίδιο πνεύμα, η στασιμότητα που εντοπίζεται εν προκειμένω στην κατάρτιση των Θαλάσσιων Χωροταξικών Σχεδίων ενισχύει την αβεβαιότητα του εφαρμοστή του δικαίου και επιτρέπει τις αυθαιρεσίες στον θαλάσσιο και παράκτιο χώρο.
Κρίσιμο, εν κατακλείδι, είναι η αντιμετώπιση των αυθαιρεσιών, η επενδυτική και τουριστική αξιοποίηση, όπως και η εκτέλεση έργων στην παραλία και τον αιγιαλό να μην αντιμετωπίζεται αυτοτελώς, αλλά η οποιαδήποτε επέμβαση να αποτελεί τμήμα Ολοκληρωμένης Διαχείρισης της Παράκτιας Ζώνης, ως συνδετικό στοιχείο της αλυσίδας του συστήματος που συνθέτει το παράκτιο οικοσύστημα, στο οποίο η συμπληρωματική και αλληλεξαρτώμενη φύση του θαλάσσιου και του χερσαίου τμήματος συναποτελούν μια ενιαία οντότητα[66].
[1]. ΦΕΚ Α’208/05.11.2021.
[2]. Ενδεικτικές ανθρώπινες δραστηριότητες αποτελούν η αλιεία, οι υδατοκαλλιέργειες, έργα ΑΠΕ, η εκμετάλλευση ορυκτών πόρων, οι τουριστικές και οι βιομηχανικές εγκαταστάσεις.
[3]. Σιούτη Γ., Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Β Έκδοση 2011, Εκδόσεις Σάκκουλα, σ. 278.
[4]. Παπακωνσταντίνου Α., Δόμηση στον Αιγιαλό; Προστασία Αιγιαλού και Περιβαλλοντικό Σύνταγμα, ΠερΔικ, 1/2015. 9.
[5]. Πρβλ. ΣτΕ 3974/2010, σκ. 11: «Επειδή, κατά την έννοια των ανωτέρω συνταγματικών και κοινοτικού δικαίου διατάξεων, εφόσον ο συντακτικός και ο κοινοτικός νομοθέτης, έχοντας επίγνωση του οικολογικού προβλήματος, ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο ιδιαίτερης έννομης προστασίας, η προστασία αυτή πρέπει να είναι πλήρης και αποτελεσματική. Κατά συνέπεια, η ως άνω συνταγματική διάταξη καθιστά υποχρεωτική για μεν τον κοινό νομοθέτη και τη Διοίκηση τη λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων, και δη είτε κανονιστικών είτε γενικών ατομικών είτε ατομικών, για δε τα δικαστήρια την παροχή αποτελεσματικής προστασίας στο φυσικό περιβάλλον. Εντεύθεν έπεται ότι παράλειψη της Διοικήσεως προς λήψιν των μέτρων αυτών είναι, παράλειψη οφειλομένης ενεργείας υποκειμένη σε ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά την έννοια του άρθρου 45 § 4 του κωδ. π.δ. 18/1989, εφόσον άλλως η μεν συνταγματική επιταγή θα μετέπιπτε σε άλλη θεωρητική διακήρυξη αρχής, το δε φυσικό περιβάλλον θα παρέμενε άνευ προστασίας, εκτεθειμένο σε ανεπανόρθωτη καταστροφή, εναντίον της σαφούς βουλήσεως του συνταγματικού νομοθέτη» (βλ. και ΣτΕ 2818/1997, 1978/2002, 1242/2008).
[6]. Ν. 1650/86, άρθρο 18.2.
[7]. Πρβλ. ΣτΕ 2795/2012 (επταμ.), 978/2005, 1500/ 2000, 2993/1998, 1434/1998, 3346/1999, 1588/1999.
[8]. Βλ. ΣτΕ 480/2019: «Εξάλλου, οσάκις αποδεικνύεται αδύνατο να προσδιοριστεί με βεβαιότητα η ύπαρξη ή η έκταση του κινδύνου πρόκλησης ζημίας λόγω της ανεπαρκούς, αλυσιτελούς ή ανακριβούς φύσεως των αποτελεσμάτων της αξιολογήσεως της επικινδυνότητος ενός αποβλήτου, και η πιθανότητα ενός πραγματικού κινδύνου για το περιβάλλον ή τη δημόσια υγεία εξακολουθεί να υπάρχει στην υποθετική περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός θα μπορούσε να επέλθει, η αρχή της προφυλάξεως δικαιολογεί τη λήψη περιοριστικών μέτρων».
[9]. ΣτΕ 978/05 σκ. 7, πρβλ. ΟλΣτΕ 613/2002, 1507/ 2000, 4634/1997.
[10]. Τσακαλογιάννη Ι., Νομικά εργαλεία ελέγχου της κρατικής δράσης στον τομέα της κλιματικής αλλαγής, Διπλωματική Εργασία, Νοέμβριος 2020, Νομική ΕΚΠΑ, Ψηφιακό Αποθετήριο Πέργαμος, σ. 13.
[11]. OJ L 240, 19.9.1977, σ. 3–11. Η Σύμβαση συνήφθη από το Συμβούλιο εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τις αποφάσεις 77/585/ΕΟΚ και 1999/802/ΕΚ ενώ το Πρωτόκολλο υπεγράφη με την 2009/89/ΕΚ Απόφαση του Συμβουλίου.
[12]. ΦΕΚ Α΄285/19.12.2001.
[13]. ΦΕΚ Α΄65/24.04.2019.
[14]. Όπως τροποποιήθηκε με την § 1 του άρθρου 23 του ν. 4607/2019 (ΦΕΚ Α’ 65/24.04.2019).
[15]. ΣτΕ 1389/2016 σκ. 8-9. Πρβλ. ΣτΕ 2245/2014, 4513/2009, 2402/2009, 3288/2008, 3615/2007 7μ., 3951/ 2009, 3923/2008, 3869/2008, 2688/2007, 3778/2004.
[16]. ΣτΕ 660/2019 σκ. 7.
[17]. Βλ. και ΣτΕ 1668/19 σκ. 15: «ο αιγιαλός, όπως και ο παλαιός αιγιαλός, [σημ. πως «παλαιός αιγιαλός» είναι η ζώνη ξηράς η οποία προκύπτει από τη μετακίνηση της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή νόμιμα τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από τη νέα γραμμή αιγιαλού και το όριο του παλαιότερα υφιστάμενου αιγιαλού] είναι φυσικό φαινόμενο το οποίο δεν δημιουργείται με πράξη της Πολιτείας, όπως η παραλία, αλλά διαπιστώνεται και καθορίζεται εγκύρως με τη διαδικασία και τα όργανα που ορίζει ο νόμος.» Ο παλαιός αιγιαλός, ο οποίος προσδιορίζεται από το φυσικό φαινόμενο της μέγιστης συνήθους ανάβασης των χειμερίων κυμάτων, είναι ανεπίδεκτος κτήσης ιδιωτικών δικαιωμάτων και καθίσταται, με την επέκταση των ορίων της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, τμήμα της δημόσιας κτήσης (βλ. ΣτΕ 2482/2017,1684/2015, 1870/2010 κ.ά.).
[18]. ΣτΕ 1870/10 σκ. 5. Πρβλ. ΣτΕ 2574/2011, 3462/ 2007, 1446/2003, 1977/2002, 3085/2000, 2644, 2645/ 1999, 1185/1996, 1329/ 1993, 3143/1992, 951/1988, 523/1977 Ολ.
[19]. Βλ. ΑΠ 566/12, 598/16, 217/19, 1141/19 τμ. Γ’ πολιτικό.
[20]. ΦΕΚ Α’ 245/9.12.2020
[21]. ΦΕΚ Α’92/7.5.2020
[22]. Καρατσώλης Κ., Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 2020, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 50
[23]. Ανωτ. υποσ. 2, σ. 282
[24]. Βλ. άρθρο 2 § 3 ν. 2971/01 : «Κύριος προορισμός των κοινοχρήστων πραγμάτων της παραγράφου 1 είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση του κοινού προς αυτά, καθώς και η επικοινωνία της ξηράς με τη θάλασσα, λιμνοθάλασσα, λίμνη ή ποταμό».
[25]. Βλ. ΑΠ 562/2016 (Α1 Πολιτικό Τμήμα), 721/ 2001, 1522/2002, 573/2008, 1334/2010, 1441/2011, 301/ 2013 (Γ’ Πολιτικό Τμήμα).
[26]. Τσούση Ι. Η προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, Διπλωματική Εργασία, Νοέμβριος 2020, Νομική ΕΚΠΑ, Ψηφιακό Αποθετήριο Πέργαμος, σ. 29.
[27]. ΑΠ 1141/19 τμ. Γ’ πολιτικό.
[28]. Καρατσώλης Κ./Τσακαλογιάννη Ι./Κολοβέντζου Ε., Προστατευόμενες περιοχές: Νομική θεώρηση του σύγχρονου πλαισίου, 2021, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 28. Ενδεικτικά βλ. ΣτΕ 2993/81, 1069/84, 4617/ 86, 3521/92, 2161/94 και 3944/15, σκ. 12: «[…] οι ρυθμίσεις των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 έχουν την έννοια ότι η παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους ΟΑ για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού, […] δεδομένου ότι οι μόνιμες κατασκευές, πέραν της αλλοίωσης που επιφέρουν στη μορφολογία του αιγιαλού, συνδέονται με δραστηριότητες μη συμβατές με το χαρακτήρα και τον προορισμό του αιγιαλού, ως κοινόχρηστου φυσικού αγαθού, και ως εκ τούτου αποτελούν μη επιτρεπόμενη χρήση εκ του νόμου».
[29]. ΦΕΚ Α’33/14.03.1983.
[30]. Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 3111/1990, 3682/1986.
[31]. Κατά την έννοια των άρθρων 2, 3 και 4 του ν. 3155/1955 (Α΄ 63) και του άρθρου 1 του π.δ. 347/1993 (Α΄146).
[32]. ΦΕΚ 149 Α/10.08.2018, κύρωση με το άρθρο 4 του ν. 4576/18, ΦΕΚ Α’196/27.11.18.
[33]. Βλ. διευκρινιστική Εγκύκλιος ΥΠΕΝ/ΣΕΝΕ/ 1162/96/7.1.19 (ΑΔΑ: ΩΕΩΗ4653Π8-ΩΔ9) «Σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 52 του ν.4559/2018 (142) υπό το πρίσμα της ΠΝΠ».
[34]. ΦΕΚ A’ 45/09.03.2019
[35]. ΦΕΚ Α’65/24.04.2019.
[36]. ΦΕΚ Α 36/9.3.2021.
[37]. Η περίπτωση εισήχθη με την § 12 του άρθρου 34 ν. 4546/2018.
[38]. ΦΕΚ Α’ 95/22.06.1984.
[39]. Βλ. το υπ’ αριθ. ΥΠΕΝ/∆ΕΣΕ∆Π/119196/1353/ 10.12.2020 έγγραφο: «Διευκρινήσεις ως προς τις αρμοδιότητες των Συμβουλίων Αρχιτεκτονικής (Σ.Α.) σε σχέση με τις αρμοδιότητες των πρώην Επιτροπών Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (Ε.Π.Α.Ε)», Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΑΔΑ: ΨΕΟΟ4653Π8-7ΧΒ).
[40]. Εκτός αν επιβάλλεται για λόγους υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης, ασφάλειας, προστασίας αρχαιοτήτων, υγείας ή προστασίας του περιβάλλοντος, βλ. άρθρο 2 § 3 και άρθρο 15 ν. 2971/01.
[41]. Ανωτ. υποσ. 3, σ. 11.
[42]. Πρβλ. 1152/2015, 1155/2016, 2449/2017, 21/ 2019 (επταμ.).
[43]. ΣτΕ 891/2008 σκ. 5: «από τις διατάξεις του άρθρου 970 ΑΚ, ερμηνευομένου υπό το φως των άρθρων 5 και 24 του Συντάγματος συνάγεται ότι η πράξη, με την οποία, στα πλαίσια της διαχειρίσεως των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί αυτών, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού η παραχώρηση αυτή έχει ως άμεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέμβαση στο δικαίωμα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινοχρήστου πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του. Ενόψει των ανωτέρω, πράξεις της Διοικήσεως, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, στις οποίες περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκμετάλλευση αυτών, καθώς και εκείνες, με τις οποίες καθορίζεται χρηματικό ποσό ως αντάλλαγμα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό».
[44]. ΟλΣτΕ 895/08, 2685/10, 2793/12, 2404/14 Ολ.
[45]. Ενδεικτικά: Περιοχές Προστασίας της Βιοποικιλότητας, Ειδικές Ζώνες Διατήρησης, Ζώνες Ειδικής Προστασίας, Εθνικά Πάρκα, Καταφύγια άγριας ζωής, Προστατευόμενα τοπία και προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί κ.α., βλ. άρθρο 19 ν. 1650/86 (ΦΕΚ Α 160/ 16.10.1986) όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει.
[46]. Όπως έχει τροποποιηθεί με τις 56468ΕΞ2020/5.6.2020 (Β΄ 2198), 66404ΕΞ2020/29.06.2020 (Β΄ 2697), 77616ΕΞ2020/16.07.2020 (Β΄ 3072) και 51872 ΕΞ 2021 – ΦΕΚ 1798/Β/29.4.2021 ΚΥΑ.
[47]. Και νοούνται κυρίως: α) Οι Περιοχές Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης (ΠΟΤΑ) του άρθρου 29 του ν. 2545/1997 (Α΄ 254), β) Οι Περιοχές Οργανωμένης Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων Τουρισμού ΠΟΑΠΔ του άρθρου 10 του ν. 2742/1999 (Α΄ 207), στις οποίες η αποκλειστική ή η κύρια χρήση είναι η χρήση τουρισμού-αναψυχής, Οι Περιοχές Ειδικά Ρυθμιζόμενης Πολεοδόμησης (ΠΕΡΠΟ) του άρθρου 24 του ν. 2508/1997 (Α΄ 124), στις οποίες επιτρέπονται χρήσεις τουρισμού-αναψυχής, δδ) Τα Δημόσια Ακίνητα, των οποίων ο βασικός χωρικός προορισμός, σύμφωνα με τα οικεία εγκεκριμένα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) του άρθρου 12 του ν. 3986/2011 (Α΄ 152) είναι ο τουρισμός – αναψυχή ή η δημιουργία παραθεριστικού -τουριστικού χωριού ή ο συνδυασμός των παραπάνω χρήσεων και ε) Περιοχές, για τις οποίες εκδίδονται Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ) του άρθρου 24 του ν. 3894/2010 (Α΄ 204) για επενδύσεις στον τομέα του τουρισμού.
[48]. Βλ. § 5 και 6 άρθρου 5 ν. 4179/2013. Σημειώνεται πως αναφέρονται τα νησιά της Ομάδας Ι του άρθρου 4 της υπ’ αριθ. 67659/9.12.2013 (ΦΕΚ Β’ 3155/12.12.2013) ΚΥΑ, δηλαδή του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό, το οποίο ακυρώθηκε με την απόφαση 3632/2015 ΣτΕ, ενώ στην μεταγενέστερη Απόφαση ΣτΕ 519/17 επί του προηγούμενου Πλαισίου (της υπ’ αριθ. 24208/4.6.2009 ΚΥΑ, ΦΕΚ Β΄ 1138/09), αναφέρεται πως η Διοίκηση έχει υποχρέωση να προβεί σε έγκριση νέου Ειδικού Πλαισίου.
[49]. Άρθρο 6Α ν. 4179/13.
[50]. Σύνθετα τουριστικά καταλύματα είναι τα ξενοδοχειακά καταλύματα της υποπερ. αα΄ της περ. α΄ της § 2 του άρθρου 1 του ν. 4276/2014 που ανεγείρονται σε συνδυασμό α) με τουριστικές επιπλωμένες κατοικίες της υποπερ. ββ΄ της περ. β΄ της § 2 και β) με εγκαταστάσεις ειδικής τουριστικής υποδομής.
[51]. Δηλαδή σε ακίνητα που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου ή ν.π.δ.δ. ή ΟΤΑ ή σε εταιρεία της οποίας το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε ν.π.δ.δ. ή σε ΟΤΑ, βλ. άρθρο 10 ν. 3986/11.
[52]. Βέβαια με την επιφύλαξη λόγων εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας, και εφόσον προβλέπεται στην οικεία σύμβαση παραχώρησης, βλ. § 3 άρθρου 14 ν. 3986/11.
[53]. ΦΕΚ Α΄204/2.12.2010
[54]. ΟλΣτΕ 29/2015 σκ. 3 επ.
[55]. Προς επίρρωση της αρχής, απαραίτητο στοιχείο της διαδικασίας έκδοσης απόφασης έγκρισης ΕΣΧΑΣΕ είναι η υποβολή και έγκριση Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) ως προς την εκτίμηση, αξιολόγηση και αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του ΕΣΧΑΣΕ. Γενικά, στη ΣΜΠΕ εξετάζονται και αντιμετωπίζονται οι επιπτώσεις στα ύδατα, το έδαφος, την ατμόσφαιρα και το κλίμα, το ακουστικό περιβάλλον, το τοπίο, τον αιγιαλό, την παραλία, τη βιοποικιλότητα, τη χλωρίδα, την πανίδα, τον πληθυσμό, την ανθρώπινη υγεία, την τοπική οικονομία, τον πολιτισμό, την αστική ανάπτυξη και τις χρήσεις γης (θετική συνέργεια με όλα τα επίπεδα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού), βλ. ενδεικτικά πρακτικό γνωμοδότησης ΣτΕ 87/20 σκ. 10.
[56]. ΣτΕ 3733/10 σκ. 8. Πρβλ. ΣτΕ 826/2009, 4222/ 2005, 3253/2005, ΣτΕ 3937/2014.
[57]. ΦΕΚ Α’ 149/09.08.2016
[58]. Βλ. και εγκύκλιο ΔΔΠ Β 0005692 ΕΞ 2018/ 30.03.2018 της Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών (ΑΔΑ: 6760Η-ΕΨ7) με τίτλο: «Παροχή οδηγιών για την εκτέλεση έργων και τη νομιμοποίηση αυθαίρετων κατασκευών (άρθρο 14 & 27 του ν. 2971/2001)».
[59]. Rempis, N., Tsilimigkas G. & Pavlogeorgatos G. (2018). Παράκτιες ζώνες και θαλάσσιος χωροταξικός σχεδιασμός. Η περίπτωση του Δήμου Ιεράπετρας, Κρήτη, 5ο Πανελλήνιο Συνέδριο Πολεοδομίας, Χωροταξίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης.
[60]. ΦΕΚ Α΄ 101/12.06.2018.
[61]. Βλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, December [2021] infringements package: key decisions, διαθέσιμο στον ακόλουθο σύνδεσμο: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_21_6201. Η Οδηγία απαιτούσε από τα παράκτια κράτη μέλη να καταρτίσουν θαλάσσια χωρικά σχέδια το αργότερο έως τις 31 Μαρτίου 2021 και να υποβάλουν αντίγραφα των σχεδίων στην Επιτροπή και σε άλλα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη εντός τριών μηνών από τη δημοσίευσή τους. Βλ. και Ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με μια νέα προσέγγιση για τη βιώσιμη γαλάζια οικονομία στην ΕΕ (17.05.2021), COM(2021) 240 final.
[62]. Όπως αναφέρεται στο προοίμιο της Οδηγίας 2014/89/ΕΕ.
[63]. ΣτΕ 885/2019 σκ. 4.
[64]. Ό.π. υποσ. 19, σ. 61.
[65]. ΣτΕ 855/2018, σκ. 22.
[66]. Ό.π. υποσημ. 5, άρθρο 6 Πρωτοκόλλου.
Οι λύσεις που βασίζονται στη φύση παρέχουν τον καλύτερο τρόπο παροχής αυτών των χερσαίων επιλογών, μέσω της προστασίας, της αποκατάστασης και της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων
Πρώτη δημοσίευση Περιοδικό e RED , Ιούνιος 2022
Του Κων/νου Καρατσώλη, Δικηγόρος. Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας.
Οι λύσεις που βασίζονται στη φύση παρέχουν τον καλύτερο τρόπο παροχής αυτών των χερσαίων επιλογών, μέσω της προστασίας, της αποκατάστασης και της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων
Ενεργειακά Ουδέτερες πόλεις
Σε μια κρίσιμη συγκυρία για την Ευρώπη και με αφορμή το πρωτεύων ζήτημα της Ενέργειας, παράλληλα εξελίσσονται οι συζητήσεις για την ενεργειακή ουδετερότητα, τις αλλαγές στις πόλεις και την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Παρακολουθώντας τις εξελίξεις στον Ευρωπαϊκό χώρο του δικαίου και της ανάγκης για τον «Πράσινο μετασχηματισμό των πόλεων» προς συμμόρφωση με τις ευρωπαϊκές προδιαγραφές φαίνεται ότι καθίσταται απαραίτητη αν όχι απαιτητή η εφαρμογή λύσεων που βασίζονται στη φύση (Nbs).
Σύμφωνα με το πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον, τα σενάρια της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή (IPCC) για τη μείωση των εκπομπών είναι σαφή. Προκειμένου να διατηρηθεί η άνοδος της θερμοκρασίας κοντά στον στόχο της Συμφωνίας του Παρισιού για 1,5°C, πρέπει να επιτευχθούν καθαρές μηδενικές εκπομπές CO2 έως το 2050. Τα σενάρια δείχνουν ότι αυτό θα απαιτήσει, εκτός από μια μαζική και ταχεία απανθρακοποίηση, σημαντική συμβολή από επιλογές βασισμένες στο έδαφος. Οι λύσεις που βασίζονται στη φύση παρέχουν τον καλύτερο τρόπο παροχής αυτών των χερσαίων επιλογών, μέσω της προστασίας, της αποκατάστασης και της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων.
Η αξία και η σημασία της φύσης πρέπει να αντικατοπτρίζονται καλύτερα στη λήψη οικονομικών και πολιτικών αποφάσεων και σε μια ισχυρότερη ολοκλήρωση μεταξύ της βιοποικιλότητας, της κλιματικής αλλαγής και της ατζέντας ανάπτυξης. Πιθανή αποτυχία θα επιδεινώσει την κλιματική αλλαγή και άλλες σημαντικές κοινωνικές προκλήσεις.
Σύμφωνα με τον ορισμό που υιοθετήθηκε από τη Διεθνή Ένωση για τη Διατήρηση της Φύσης, οι λύσεις που βασίζονται στη φύση είναι «δράσεις για την προστασία, τη βιώσιμη διαχείριση και την αποκατάσταση φυσικών ή τροποποιημένων οικοσυστημάτων, που αντιμετωπίζουν τις κοινωνικές προκλήσεις αποτελεσματικά και προσαρμοστικά, παρέχοντας ταυτόχρονα οφέλη για την ανθρώπινη ευημερία και τη βιοποικιλότητα» (IUCN 2016).
Συνοπτικά, μετά την εξέταση αναφορών του NBS όπως έχουν διαμορφωθεί ως σήμερα, οι ενέργειες βασισμένες στη φύση προσδιορίζονται ως παρεμβάσεις που:
- εμπνέονται και τροφοδοτούνται από τη φύση
- αντιμετωπίζουν (κοινωνικές) προκλήσεις ή επιλύουν προβλήματα
- παρέχουν πολλαπλές υπηρεσίες/οφέλη, συμπεριλαμβανομένου του κέρδους βιοποικιλότητας· και είναι υψηλής αποτελεσματικότητας και οικονομικής αποδοτικότητας.
Τα βασικότερα πεδία εφαρμογής μέχρι στιγμής είναι τα πάρκα και τα αστικά δάση καθώς και η «πρασίνωση» των κτιρίων. Ειδικά με την αναφορά της πρώτης κατηγορίας πεδίου εφαρμογής προτείνεται η χρήση γρασιδιού, η δενδροφύτευση και η δημιουργία συστημάτων σκίασης.
Εν όψει της συζήτησης για το ενεργειακό πρόβλημα και τις μεγάλες και θεσμικές αλλαγές που απαιτούνται, η χώρα μας πρέπει να προσαρμόσει την εθνική νομοθεσία της στα ανωτέρω κριτήρια (ΝΟΚ Ν.4067/2012, Δασική Νομοθεσία – Νομοθεσία περί αστικών πάρκων – αλσών – pocket Park, Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια, Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια). Παράλληλα για την ενσωμάτωση των Νbs απαιτείται η στήριξη και ευαισθητοποίηση του πολίτη.
«Κλιματική Αλλαγή: Απαραίτητες οι λύσεις που βασίζονται στη φύση (Nbs)» – «Η αναγκαιότητα των Nature-Basedsolutions στην ελληνική έννομη τάξη» – Τα βασικότερα πεδία εφαρμογής των λύσεων που βασίζονται στη φύση μέχρι στιγμής είναι τα πάρκα και τα αστικά δάση καθώς και η «πρασίνωση» των κτιρίων.
Των Κωνσταντίνου Καρατσώλη
Δικηγόρος, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας.
Ευαγγελίας Κολοβέντζου
Δικηγόρος, LL.M. Candidate in Law and Sustainability in Europe, Utrecht University
«Κλιματική Αλλαγή: Απαραίτητες οι λύσεις που βασίζονται στη φύση (Nbs)» – «Η αναγκαιότητα των Nature-Basedsolutions στην ελληνική έννομη τάξη» – Τα βασικότερα πεδία εφαρμογής των λύσεων που βασίζονται στη φύση μέχρι στιγμής είναι τα πάρκα και τα αστικά δάση καθώς και η «πρασίνωση» των κτιρίων.
Πρώτη δημοσίευση: ecopress.gr
Σε μια κρίσιμη συγκυρία για την Ευρώπη και με αφορμή το πρωτεύων ζήτημα της Ενέργειας, παράλληλα εξελίσσονται οι συζητήσεις για την ενεργειακή ουδετερότητα, τις αλλαγές στις πόλεις και την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Παρακολουθώντας τις εξελίξεις στον Ευρωπαϊκό χώρο του δικαίου και της ανάγκης για τον «Πράσινο μετασχηματισμό των πόλεων» προς συμμόρφωση με τις ευρωπαϊκές προδιαγραφές φαίνεται ότι καθίσταται απαραίτητη αν όχι απαιτητή η εφαρμογή λύσεων που βασίζονται στη φύση (Nbs).
Σύμφωνα με το πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον, τα σενάρια της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή (Intergovernmental Panel on Climate Change- IPCC) για τη μείωση των εκπομπών είναι σαφή. Προκειμένου να διατηρηθεί η άνοδος της θερμοκρασίας κοντά στον στόχο της Συμφωνίας του Παρισιού για 1,5°C, πρέπει να επιτευχθούν καθαρές μηδενικές εκπομπές CO2 έως το 2050. Τα σενάρια δείχνουν ότι αυτό θα απαιτήσει, εκτός από μια μαζική και ταχεία απανθρακοποίηση, σημαντική συμβολή από επιλογές βασισμένες στο έδαφος. Οι λύσεις που βασίζονται στη φύση παρέχουν τον καλύτερο τρόπο παροχής αυτών των χερσαίων επιλογών, μέσω της προστασίας, της αποκατάστασης και της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων(European Commission, 2010).
Η αξία και η σημασία της φύσης πρέπει να αντικατοπτρίζονται καλύτερα στη λήψη οικονομικών και πολιτικών αποφάσεων και σε μια ισχυρότερη ολοκλήρωση μεταξύ της βιοποικιλότητας, της κλιματικής αλλαγής και της ατζέντας ανάπτυξης. Πιθανή αποτυχία να επιτευχθεί αυτό θα επιδεινώσει την κλιματική αλλαγή και άλλες σημαντικές κοινωνικές προκλήσεις και οι Στόχοι Βιώσιμης Ανάπτυξης δεν θα επιτευχθούν.
Τι σημαίνουν όμως και πως ερμηνεύονται οι λύσεις που βασίζονται στη φύση. (Ορισμός).
Σύμφωνα με τον ορισμό που υιοθετήθηκε από τη Διεθνή Ένωση για τη Διατήρηση της Φύσης (International Union for Conservation of Nature -IUCN) στο Παγκόσμιο Συνέδριο Διατήρησής της, το 2016, οι λύσεις που βασίζονται στη φύση είναι:
«δράσεις για την προστασία, τη βιώσιμη διαχείριση και την αποκατάσταση φυσικών ή τροποποιημένων οικοσυστημάτων, που αντιμετωπίζουν τις κοινωνικές προκλήσεις αποτελεσματικά και προσαρμοστικά, παρέχοντας ταυτόχρονα οφέλη για την ανθρώπινη ευημερία και τη βιοποικιλότητα» (IUCN 2016).
Συνοπτικά, μετά την εξέταση αναφορών του NBS όπως έχουν διαμορφωθεί ως σήμερα, οι ενέργειες βασισμένες στη φύση προσδιορίζονται ως παρεμβάσεις που:
- εμπνέονται και τροφοδοτούνται από τη φύση
- αντιμετωπίζουν (κοινωνικές) προκλήσεις ή επιλύουν προβλήματα
- παρέχουν πολλαπλές υπηρεσίες/οφέλη, συμπεριλαμβανομένου του κέρδους βιοποικιλότητας· και
- είναι υψηλής αποτελεσματικότητας και οικονομικής αποδοτικότητας.
Πεδίο εφαρμογής
Τα βασικότερα πεδία εφαρμογής των λύσεων που βασίζονται στη φύση μέχρι στιγμής είναι τα πάρκα και τα αστικά δάση καθώς και η «πρασίνωση» των κτιρίων.
Ειδικά με την αναφορά της πρώτης κατηγορίας πεδίου εφαρμογής προτείνεται η χρήση γρασιδιού, η δενδροφύτευση και η δημιουργία συστημάτων σκίασης και ειδικών συστημάτων άρδευσης και στραγγίσεων.
Τα αστικά πάρκα είναι κατά μέσο όρο 0,94 ° C πιο δροσερά κατά τη διάρκεια της ημέρας από τις κατοικημένες περιοχές, με δέντρα που έχουν πιο ουσιαστικό αποτέλεσμα ψύξης. Τα δάση μπορούν επίσης να ρυθμίσουν τα νερά της καταιγίδας και έτσι να μετριάσουν τους κινδύνους πλημμύρας παρεμποδίζοντας τις βροχοπτώσεις, οι οποίες στη συνέχεια εξατμίζονται, διεισδύουν στο έδαφος ή καθυστερούν με άλλο τρόπο να συμβάλουν στην απορροή. Για παράδειγμα, ενώ τα αστικά τοπία με αδιαπέραστη κάλυψη 50-90% χάνουν το 40-83% των βροχοπτώσεων στην απορροή της επιφάνειας, ένα δασικό τοπίο συνήθως χάνει περίπου το 13% των βροχοπτώσεων μετά από παρόμοια γεγονότα βροχόπτωσης.
Σχετικά με την προσπάθεια για «πράσινα κτίρια» προτείνεται η πρασινοποίηση (πρασίνωση) του κελύφους του κτιρίου (π.χ. πράσινες στέγες, πράσινοι τοίχοι ή προσόψεις, διαχείριση της θερμότητας, φυτεμένες στέγες που μειώνουν την ενεργειακή ζήτηση κλιματισμού (40-60%) και μπορούν να δροσίσουν τους γύρω δρόμους μεταξύ 0,03 ° C και 3 ° C.) Έχει αποδειχθεί ότι η διαχείριση του νερού και οι πράσινες στέγες μπορούν να συγκρατήσουν μεγαλύτερες ποσότητες νερού από τις συμβατικές στέγες και να καθυστερήσουν την απορροή του νερού. Χαρακτηριστικό παράδειγμα ένα συμβάν ισχυρής βροχής μικρής διάρκειας (π.χ. 30 λεπτά) μπορεί ακόμη και να διατηρηθεί πλήρως από μια ξηρή πράσινη στέγη και γενικά να μειώσει τον όγκο απορροής έως και 70% και τον όγκο ροής αιχμής έως 96 %.
Αξίζει να σημειωθεί ότι παρόλο που η εγκατάσταση και η συντήρηση των συστημάτων πρασίνου ενδέχεται να φαίνεται δαπανηρή στην αρχή, το κόστος σε σύγκριση με το συνολικό κόστος κατασκευής είναι μικρό (0,4% του συνολικού κόστους κατασκευής για πολυώροφα κτίρια κατοικιών) και το κόστος κύκλου ζωής άνω των 40 ετών έχει βρεθεί να είναι παρόμοιο με εκείνo των «μαύρων» στεγών.
Συμπεράσματα-Προτάσεις
Εν όψει της όλης συζήτησης για το ενεργειακό πρόβλημα και τις μεγάλες και θεσμικές αλλαγές που απαιτούνται, η χώρα μας πρέπει να προσαρμόσει την εθνική νομοθεσία της στα ανωτέρω κριτήρια τα οποία ήδη κερδίζουν έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (ΝΟΚ Ν.4067/2012, Δασική Νομοθεσία – Νομοθεσία περί αστικών πάρκων – αλσών – pocketpark, Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια-ΤΠΣ, Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια –Ε.Π.Σ).
Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να αναθεωρηθούν οι προδιαγραφές αναφορικά με τα πάρκα και τα άλση και τους κοινοχρήστους χώρους εν γένει , να προβλεφθούν κατευθύνσεις μέσω των Τ.Π.Σ και των Ε.Π.Σ για την εφαρμογή των Nbs,να δοθούν κίνητρα στον αναπτυξιακό τομέα για την προστασία του οικοσυστήματος, να γίνει υποχρεωτική η δάσωση και τέλος να τεθεί σε εφαρμογή ένα μεγάλο πρόγραμμα αναδασώσεων με μέθοδο, συστηματοποίηση, χρονοδιάγραμμα και ανάλυση των ωφελειών.
Παράλληλα για την ενσωμάτωση των Νbs απαιτείται η στήριξη και ευαισθητοποίηση του πολίτη. Στο πλαίσιο διεθνών παραδειγμάτων προτείνεται να υλοποιηθούν δράσεις εντός των Δήμων και των σχολείων (πχ. Ερωτηματολόγια ενημέρωσης, δράσεις για δενδροφύτευση εντός του Δήμου, συνεργασία-συμμετοχή των πολιτών στην δημιουργία χώρων πρασίνου) με σκοπό να λειτουργήσουν ομαδικά για τον κοινό στόχο της ενσωμάτωσης Nbs εργαλείων – στον κοινόχρηστο χώρο της γειτονιάς , στην πολεοδομική ενότητα , στον Δήμο.
Πηγές:- https://www.eea.europa.eu/publications/nature-based-solutions-in-europe
- https://nbsguidelines.info/
- International Union for Conservation of Nature and Natural Resources 2016, Published by: IUCN, Gland, Switzerland,authorsCohen-Shacham, Walters, Janzen, & Maginnis)https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2016-036.pdf
- Global Change Biology Review, Nathalie Seddon,AlisonSmith,PeteSmith,IsabelKey,AlexandreChausson,CécileGirardin,JoHouse,ShilpiSrivastava,Beth Turner “Getting the message right on nature-based solutions to climate change” First published: 01 February 2021, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gcb.15513
- Barbara Sowi ń ska- Ś wierkosz, Joan García, Ensevier Journal Nature-Based Solutions,2/2022, article “What are Nature-based solutions (NBS)? Setting core ideas for concept clarification” .