Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ., Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc. Δημοσίευση: Νομικό Βήμα, Τεύχος 3 – Μάιος-Ιούνιος 2023 (ΝοΒ 71 2023/3)  

I. Εισαγωγή – Η έννοια της πόλης και οι πρόσφατες εξελίξεις της Νομολογίας

Η πόλη συνιστά το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών συλλογικοτήτων και ατομικοτήτων να ανασκευάσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης, δημιουργώντας μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Μέσα απ’ αυτήν προσδιορίζεται, σε μεγάλο βαθμό, ο πολιτισμός μας, η αυτοεικόνα του κράτους μας, τα χαρακτηριστικά που αποδίδουμε στην παράδοση και στην προοπτική μας[1].

Το τελευταίο διάστημα, με αφορμή αποφάσεις Δικαστηρίων (2026/2022 και 2028/2022 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών[2]) έχει αρχίσει μία ενδιαφέρουσα αλλά και κρίσιμη για τα δικαιώματα των πολιτών και την ασφάλεια δικαίου συζήτηση περί των υψών των κτιρίων που ανεγείρονται δυνάμει των διατάξεων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ)[3] σε περιπτώσεις πυκνοδομημένων μεγάλων πόλεων. Τα δύο άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία είναι τα άρθρα 10 και 25 ΝΟΚ, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.

Μελετώντας το σκεπτικό των αποφάσεων αλλά και των αιτήσεων ακύρωσης που είδαν το φως της δημοσιότητας με αφορμή την έντονη σχετική συζήτηση που έχει ξεκινήσει, διαμορφώνονται τα εξής ερωτήματα:

1. Οι διατάξεις του ΝΟΚ βελτιώνουν ή δυσχεραίνουν το επίπεδο ζωής των πολιτών ως προς τις προβλέψεις τους για τα ύψη των κτιρίων;
2. Οι σχετικές διατάξεις περί υψών αποτελούν μέτρα που απαιτούν πολεοδομικό σχεδιασμό ή πρόκειται για μικρές παρεμβάσεις προς όφελος των πόλεων;
3. Είναι οριζόντιας εφαρμογής ή κάθε περίπτωση εξετάζεται διακριτά και τα διαθέσιμα κίνητρα για αλλαγές και ενεργειακή αναβάθμιση προσδιορίζονται ad hoc;
4. Προβληματίζουν ως προς την αισθητική των περιοχών και των γειτονιών ή αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη της πόλης ενόψει της πορείας προς την ενεργειακή ουδετερότητα;
5. Έρχονται σε αντίθεση ή ρυθμίζουν παράλληλα τον τρόπο ανέγερσης των κτιρίων όπως έχει προβλεφθεί στο παρελθόν από ειδικότερα Διατάγματα, κατόπιν τεχνικής τεκμηρίωσης και αιτιολογίας;
6. Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ είναι επιτρεπτές δυνάμει της αρχής της ειδικότητας ή έρχονται σε αντίθεση με τις γενικές του προβλέψεις;

Όλα τα παραπάνω είναι κρίσιμα και θεμελιώδη για την κρίση του Δικαστή ζητήματα, ιδίως ως προς το ζήτημα συνταγματικής αρμονίας των διατάξεων 10 και 25 του ΝΟΚ, δηλαδή των πιο «σύγχρονων» πολεοδομικών ρυθμίσεων αυτού, με το άρθρο 24 του Συντάγματος, υπό το πρίσμα του οποίου θα πρέπει αυτές να εξεταστούν. Φτάνοντας στο σήμερα, ενόψει των διεθνών και ευρωπαϊκών επιταγών για ενεργειακή και κλιματική ουδετερότητα στον ευρωπαϊκό χώρο οι οποίες περιλαμβάνουν και επηρεάζουν το πολεοδομημένο περιβάλλον, όπως η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, καθίσταται σημαντική η σχέση των διατάξεων του ισχύοντος ΝΟΚ με την έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου, τις ειδικότερες ρυθμίσεις Προεδρικών Διαταγμάτων που ισχύουν για συγκεκριμένες περιοχές, την ιστορική διαμόρφωση των Οικοδομικών Κανονισμών σε σχέση με τις διεθνείς αλλαγές καθώς και τις σημαντικές εξελίξεις στον τομέα της ενεργειακής αναβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος.

 

II. Η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου

Ενόψει της Συνταγματικής υποχρέωσης του άρθρου 24, η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Παράλληλα, οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης, δηλαδή όχι άκριτα ή βάσει εμπειρικών κριτηρίων, αλλά υπαγόμενες σε πολεοδομικούς και χωροταξικούς κανόνες και, σε κάθε περίπτωση, σε επιστημονικά τεκμηριωμένες μελέτες και εισηγήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, η θεωρία και η νομολογία αποδέχτηκε την θέσπιση της διάταξης του άρθρου 24 από τον συντακτικό νομοθέτη υπερακοντίζοντας τις προσδοκίες του για την κατά το δυνατόν θεσμική στήριξη και εμπέδωση του συστήματος προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών[4].

Σταχυολογώντας μεταξύ της μακροχρόνιας νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας με την απόφαση υπ’ αριθμ 10/1988 διαμορφώθηκε η έννοια του «πολεοδομικού κεκτημένου».  Αυτή η απόφαση αποτύπωσε με σαφήνεια την θέση πως το οικιστικό περιβάλλον αποτελεί συνταγματικώς προστατευόμενη αξία που επιτάσσει τον κοινό και κανονιστικό νομοθέτη να ρυθμίσει την χωροταξική οργάνωση και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας βάσει ενός ορθολογικού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, υπαγορευόμενου από χωροταξικά και πολεοδομικά κριτήρια[5] ώστε οι οικισμοί να διαμορφώνονται κατά τρόπο λειτουργικό και να εξασφαλίζουν τους καλύτερους, κατά το δυνατό, όρους διαβίωσης.[6]  Για την διατήρηση δε των παραπάνω κριτηρίων, κατά την άσκηση της συναφούς ρυθμιστικής αρμοδιότητας του Κράτους, επιβάλλεται σ’ αυτό η λήψη μέτρων που συντελούν στην αναβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος προς τον σκοπό της βελτιώσεως της ποιότητας της ζωής, πάντως δε απαγορεύεται η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωσή του. Με την συγκεκριμένη απόφαση κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ΓΟΚ (1985) οι οποίες προέβλεπαν ευνοϊκότερους όρους δόμησης σε περιοχές που ίσχυε το πανταχόθεν ελεύθερο σύστημα δόμησης.[7]

Επιχειρώντας την οριοθέτηση της έννοιας, το κεκτημένο νοείται ως στην παγίωση της εκάστοτε πολεοδομικής κατάστασης, της οποίας επιτρέπεται η μεταβολή -είτε νομοθετικά, είτε πραγματικά- μόνο όταν στοχεύει προς την μεγαλύτερη προστασία του περιβάλλοντος ή βελτίωσή της υφιστάμενης κατάστασης ή της βελτίωσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών μέσα στα πολεοδομικά σύνολα ή εν πάση περιπτώσει, προς τη διατήρηση του υφιστάμενου ισοζυγίου περιβαλλοντικής προστασίας ή την ισοστάθμισή του[8]. Όπως έχει κριθεί νομολογιακά[9], η βελτίωση του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του αποτελεί θεμελιώδη κανόνα και έναν εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού της βελτιώσεως οποίου αποτελεί ένα εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού. Βέβαια, για πρώτη φορά με την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 1071/1994 καταγράφεται μια σχετικοποίηση του πολεοδομικού κεκτημένου, καθώς αναγνωρίστηκε η αναγκαιότητα θέσπισης παρεκκλίσεων σχετικών με τη μεταφορά συντελεστών δόμησης από τους γενικούς όρους δόμησης, τονίζοντας όμως ότι αυτές πρέπει να εντάσσονται στον πολεοδομικό σχεδιασμό, να υπηρετούν τους στόχους και να εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις του.

 

III. Ιστορικό Πλαίσιο περί Οικοδομικών Κανονισμών – Οι διεθνείς και ευρωπαϊκές τάσεις για στροφή του πολεοδομικού σχεδιασμού

Οι προηγούμενοι Γενικοί Οικοδομικοί Κανονισμοί (ΓΟΚ) ακολουθούσαν τις τάσεις της εποχής τους, ο μεν πρώτος (1973) ορίζοντας μια κεντρική πόλη με περικεντρικές περιοχές, ο δε επόμενος (1985) τα “πολλά κέντρα” πόλης. Μέσα από την εφαρμογή του ΝΟΚ και με στόχο την κάλυψη σημερινών αναγκών κρίσιμης αξίας, καλλιεργήθηκε η αντίληψη για την αναγκαιότητα αλλαγής των πολεοδομικών συνηθειών και υιοθέτησης νέων πρακτικών, που θα οδηγήσουν σε επιβράδυνση της κλιματικής υποβάθμισης, βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και βελτίωση των κοινωνικών παραμέτρων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.  Στόχος του νέου ΝΟΚ ήταν το να συμβαδίσει με τις διεθνείς και ευρωπαϊκές εξελίξεις πολεοδομικής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού, υιοθετώντας σύγχρονη λογική οραματισμού ως προς την αρχιτεκτονική και προστατευτικού για το φυσικό και αστικό περιβάλλον.

Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική

Η σημαντικότερη πρωτοβουλία που έχει πραγματοποιηθεί για τον εντοπισμό των προκλήσεων που αντιμετωπίζει η ανθρωπότητα και την προώθηση λύσεων ήταν ο καθορισμός και η εφαρμογή των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης, σε παγκόσμιο επίπεδο. Μεταξύ των στόχων αυτών είναι και η πρωτοβουλία για Βιώσιμες Πόλεις και Κοινότητες (αρ. 11), σύμφωνα με τον οποίο οι πόλεις πρέπει να καταστούν ασφαλείς, ανθεκτικές και βιώσιμες, χωρίς αποκλεισμούς. Στις 11 Δεκεμβρίου 2019 παρουσιάστηκε η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, μακροπρόθεσμος στόχος της οποίας, ο οποίος ερείδεται στη σχετική δέσμευση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της υπογραφής της Διεθνούς Συμφωνίας των Παρισίων για το κλίμα το 2015, είναι να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κλιματικά ουδέτερη μέχρι το έτος 2050, ήτοι μια οικονομία με μηδενικές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Εν προκειμένω, για τις πόλεις, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων τοποθετεί το ζήτημα των κτιρίων στο επίκεντρο των προβλημάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για μια σειρά από περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους^[10]. Πράγματι, ένας από τους τομείς πολιτικής που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αυτός της «Οικοδόμησης και ανακαίνισης κτιρίων με αποδοτικό τρόπο ως προς την κατανάλωση ενέργειας», ενώ, σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat^[11] στην κάλυψη των ενεργειακών αναγκών των κτιρίων αναλογεί το 40%^[12] της κατανάλωσης ενέργειας.

Επίσης, η Ευρωπαϊκή στρατηγική «Κύμα ανακαινίσεων» που παρουσιάστηκε τον Οκτώβριο του 2020 καθορίζει μέτρα που έχουν ως στόχο να υπερδιπλασιαστεί το ποσοστό ενεργειακών ανακαινίσεων έως το 2030, ενώ ήδη με τον Ν. 4122/2013 (σε ενσωμάτωση της Οδηγίας ΕΕ 2010/31 για την ενεργειακή απόδοση) είχε οριστεί ρητώς η υποχρέωση για όλα τα νέα κτίρια από την 1.1.2021 να είναι κτίρια σχεδόν μηδενικής κατανάλωσης ενέργειας, ενώ για τα νέα κτίρια που είναι ιδιοκτησίας του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η υποχρέωση αυτή ετέθη σε ισχύ από την 1.1.2019.

Η συμβολή του κτηριακού τομέα στην αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών προβλημάτων με μείωση των ρύπων που προκαλούν την κλιματική αλλαγή, στην εξοικονόμηση ενέργειας και στην αξιοποίηση Ανανεώσιμων Πηγών καθίσταται έτσι εξαιρετικά σημαντική – παράλληλα, στη διεθνή σφαίρα παρατηρείται συνεχώς η τάση για αύξηση του πρασίνου των κοινόχρηστων χώρων και η βελτίωση του μικροκλίματος σε αστικές περιοχές υψηλής πυκνότητας, καθώς και σε υποβαθμισμένες ή προβληματικές περιοχές της πόλης. Η παροχή μεγαλύτερης ελευθερίας για την παραγωγή ποιοτικής αρχιτεκτονικής -μορφολογικά και λειτουργικά- η ενσωμάτωση στοιχείων που μπορούν να αναβαθμίσουν την ενεργειακή συμπεριφορά των κτηρίων και η χρήση νέων φιλο-περιβαλλοντικών δομικών υλικών, συστημάτων και τεχνολογιών δόμησης αποτελούν τις κυριότερες σύγχρονες τάσεις στον πολεοδομικό αστικό σχεδιασμό.

Γενικά, το δομημένο περιβάλλον θα πρέπει πλέον να προσαρμόζεται στα νέα δεδομένα που τίθενται από τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και την αυξημένη ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος. Στα κέντρα των μεγάλων πόλεων και σε περιοχές όπου δεν αλλοιώνεται ο χαρακτήρας της περιοχής, οι συνενώσεις οικοπέδων για τη δημιουργία κτηριακών όγκων με μικρότερη διάσπαση και μεγαλύτερη κλίμακα και ύψος, σε συνάρτηση με το πλάτος των δρόμων, των ελεύθερων χώρων της πόλης και τις μεταξύ τους αποστάσεις επηρεάζουν την κίνηση του αέρα και επιφέρουν βελτίωση του μικροκλίματος στις περιοχές υψηλής πυκνότητας, βελτιώνοντας τη θερμική άνεση και συμβάλλοντας στην απομάκρυνση των αέριων και σωματιδιακών ρύπων. Έτσι, το νομικό πλαίσιο, εκκινώντας με τον ΝΟΚ το 2012, άρχισε να υποστηρίζει την ένταξη στα κτήρια νέων υλικών, τεχνολογιών και δομικών συστημάτων και να πριμοδοτεί το σχεδιασμό με κίνητρα με φιλο-περιβαλλοντικά κριτήρια προς όφελος του κοινωνικού συνόλου και του περιβάλλοντος, ακολουθώντας τις διεθνείς και ευρωπαϊκές κατευθύνσεις.  Παράλληλα επιτρέπει σημαντικές νέες δυνατότητες, λαμβάνοντας υπόψη το ενεργειακό αποτύπωμα των κτηρίων, με στόχους κυρίως τη βελτίωση του μικροκλίματος στα αστικά σύνολα με υψηλή πυκνότητα, την αύξηση των διατιθέμενων χώρων πρασίνου και των χώρων που διατίθεται σε κοινή χρήση.

Εν όψει της Ευρωπαϊκής πολιτικής κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050, των πρόσφατων ενεργειακών κρίσεων και της «στροφής» του διεθνούς και ευρωπαϊκού πολεοδομικού σχεδιασμού σε νέα μοντέλα κτιρίων, κρίνεται αναγκαία η «συμπόρευση» της εθνικής νομοθεσίας με κριτήρια τα οποία έχουν ήδη κερδίζουν έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (Βιοκλιματικός Σχεδιασμός, επέκταση καθ’ ύψος, αστικά πάρκα – άλση, απόδοση χώρων στην κοινή χρήση κ.α.), με τελικό αποτέλεσμα την εν τοις πράγμασι υιοθέτηση και υλοποίηση αυτών των νέων πρακτικών και στην Ελληνική πραγματικότητα. Με άλλα λόγια, αρχίζει να αποθαρρύνεται η προσκόλληση σε παρωχημένα, συντηρητικά μοντέλα σχεδιασμού και να προωθείται η «στροφή» σε σύγχρονες βιώσιμες πολεοδομικές πρακτικές.

 

IV. Επί της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ – Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ

Στο πλαίσιο των ανωτέρω, τέθηκε ο προβληματισμός των ειδικότερων του ΝΟΚ νομοθετικών διατάξεων ή προβλέψεων μέσω Προεδρικών Διαταγμάτων, τα οποία εισήγαγαν διαφορετικές του ΝΟΚ πολεοδομικές προδιαγραφές. Αναφορικά με αυτό, επισημαίνεται το άρθρο 1 παρ.5 ΝΟΚ που ορίζει ότι:

«α) Οι ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, με την επιφύλαξη της επόμενης παραγράφου, κατισχύουν των γενικών διατάξεων, που περιέχονται στον παρόντα νόμο. β) Οι διατάξεις του παρόντος κατισχύουν των κανονιστικών πράξεων της Διοίκησης (όπως αποφάσεις Νομάρχη, πράξεις Δημοτικού Συμβουλίου κ.λπ.), με τις οποίες θεσπίζονται όροι δόμησης (όπως ύψος, ποσοστό κάλυψης, αριθμός ορόφων, θέση υπογείου κ.λπ.), εκτός από: 1) οποιουδήποτε είδους διατάγματα και 2) πράξεις, με τις οποίες θεσπίζονται ειδικές και εντοπισμένες ρυθμίσεις (όπως για διατηρητέα κτίρια, μνημεία, ειδικά κτίρια κ.λπ.). Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής μπορεί να διαπιστώνεται η μη εφαρμογή των παραπάνω κανονιστικών πράξεων της διοίκησης.»

Το εν λόγω άρθρο αποτελεί εφαρμογή της αρχής της εκάστοτε λεπτομερέστερης ρύθμισης, με τον ειδικό νόμο να υπερισχύει του γενικού[13]. Με την εν λόγω διάταξη τέθηκε ο γενικός κανόνας ότι οι ειδικότερες πολεοδομικές διατάξεις (νοούμενες ως έχουσες ισχύ τυπικού κανόνα δικαίου) υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ (υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων του εδαφίου β). Αυτό σημαίνει πως εάν σε έναν νόμο ή σε Προεδρικό Διάταγμα εκδοθέν βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης ορίζεται πολεοδομική διάταξη που ανατρέπει τις γενικές ρυθμίσεις του ΝΟΚ, αυτή υπερισχύει, βάσει του κανόνα της ειδικότητας.

Συνεπώς, βάσει ρητής αναφοράς του ΝΟΚ,  δύναται Νόμοι ή Προεδρικά διατάγματα να θέτουν ειδικούς όρους και περιορισμούς δόμησης, οι οποίοι υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ, στη βάση της αρχής της ειδικότητας.

Δύο ειδικότερα άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία και άρα εισάγουν ειδικότερες του ΝΟΚ ρυθμίσεις που υπερισχύουν των γενικότερων προβλεπόμενων αυτού είναι τα άρθρα 10 και 25, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.

 

1. Επί του άρθρου 10 ΝΟΚ

Τα κίνητρα που έχουν θεσπιστεί με το άρθρο 10 του ΝΟΚ αφορούν, όπως αναφέρει και ο τίτλος του άρθρου, «την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές». Δηλαδή, αφορούν συγκεκριμένες περιοχές με αυστηρά πληθυσμιακά κριτήρια, ώστε να επιβεβαιώνεται ο «πυκνοδομημένος» χαρακτήρας τους. Με το εν λόγω άρθρο δίνεται το κίνητρο ποσοστιαίας αύξησης του επιτρεπόμενου συντελεστή δόμησης του εκάστοτε οικοπέδου, υπό την προϋπόθεση ποσοστιαίας μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου και απόδοσης σε κοινή δημόσια χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης – δηλαδή, με την απόδοση του συγκεκριμένου πολεοδομικού κινήτρου θα πρέπει να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης. Είναι συνεπώς οι διατάξεις απολύτως σύμφωνες με το Σύνταγμα (ά. 24) και τη συναφή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας περί «περιβαλλοντικού και πολεοδομικού κεκτημένου», η οποία επιτάσσει σε περίπτωση μεταβολής των όρων δόμησης να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης (πρβλ. Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995), με τις οποίες κρίθηκε ad hoc ότι: «επιδείνωση (ενν. των όρων διαβίωσης) δεν συνεπάγεται ούτε η τροποποίηση των όρων δομήσεως, διότι η αύξηση του συντελεστή δόμησης (0,8 έναντι 0,6 που ίσχυε προηγουμένως) αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου, ενώ ο όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών.»

Ο ειδικότερος χαρακτήρας της εν λόγω νομοθετικής πρόβλεψης διαφαίνεται και από το ίδιο το λεκτικό της διάταξης του άρθρου 10: «Σε κάθε περίπτωση δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους, έως το ανώτατο επιτρεπόμενο κατά το άρθρο 15 ύψος, για τον προσαυξημένο συντελεστή δόμησης. Όταν το ύψος ορίζεται από ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, οι οποίες ισχύουν στην περιοχή, δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους κατά…»

Αυτή η ειδικότερη επιλογή του νομοθέτη, όπως επιτρέπεται από την παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ, δικαιολογείται λοιπόν πλήρως με βάση την γενικότερη πολιτική για επιβράδυνση της κλιματικής καταπόνησης, στη βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και στην προαγωγή των περιβαλλοντικών και κοινωνικών θεμάτων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.

Η πυκνότητα των κτηρίων, η θέση τους στο οικόπεδο, ο τρόπος ανάπτυξης των κτηριακών όγκων, η κακή σχέση τους με τα πλάτη των δρόμων και η έλλειψη ανοιχτών ιδιωτικών και κοινόχρηστων χώρων, αποτελούν βασικές αιτίες περιβαλλοντικής υποβάθμισης της πόλης.

Με το εν λόγω άρθρο του ΝΟΚ όχι μόνο δεν υποβαθμίζεται ένα ήδη επιβαρυμένο αστικό περιβάλλον, αλλά, αντιθέτως, καθίσταται δυνατό στις μελέτες για νέα κτήρια να εφαρμόζονται σύγχρονες αρχές δόμησης που είναι εναρμονισμένες με νέες διαπιστώσεις και προβλέψεις για την προστασία του περιβάλλοντος και για απόδοση οφέλους στο κοινωνικό σύνολο.

Από τις συνενώσεις οικοπέδων που θα προκύψουν με την παροχή των παραπάνω κινήτρων, προκύπτει όφελος για την ποιότητα της καθημερινής ζωής, το περιβάλλον, την αισθητική εικόνα της πόλης και την αρχιτεκτονική. Υπό αυτούς τους όρους η προτεινόμενη αύξηση του συντελεστή δόμησης συνοδεύεται από τον περιορισμό του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης, και συνεπώς δεν συνιστά επιδείνωση αλλά βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος.

 

2. Επί του άρθρου 25 ΝΟΚ

Στο ίδιο πνεύμα με το άρθρο 10 ΝΟΚ, με το άρθρο 25 ορίζεται κίνητρο αύξησης του συντελεστή δόμησης για κτίρια που μέσω του βιοκλιματικού και ενεργειακού σχεδιασμού τους απαιτούν την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενεργείας, χρησιμοποιώντας συστήματα εξοικονόμησης ενέργειας καθώς και συστήματα ΑΠΕ ή παρουσιάζουν ταυτόχρονα εξαιρετική περιβαλλοντική απόδοση. Το ύψος ενός κτιρίου, αυτό καθ’ εαυτό, δεν επιβαρύνει το περιβάλλον, πολλώ δε μάλλον όταν χαρακτηρίζεται από βιοκλιματικό σχεδιασμό και συνοδεύεται με μείωση της επιτρεπόμενης στην περιοχή κάλυψη του οικοπέδου.

Σε κάθε περίπτωση πρέπει να επισημανθεί ότι το ύψος ως ο όρος δόμησης δεν συνιστά καθαυτό δυσμενή μεταβολή των συνθηκών[14], ιδιαίτερα όταν αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου των οικοπέδων – με αποτέλεσμα, όπως αναφέρεται και στην προαναφερθείσα αιτιολογική έκθεση του ΝΟΚ, να αυξάνεται η ροή του ανέμου, να βελτιώνεται η θερμική άνεση και να απομακρύνονται οι αέριοι και σωματιδιακοί ρύποι. Ο περιορισμός του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης συνιστά λοιπόν επιστημονικώς τεκμηριωμένη βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος και, άρα, δεν συγκρούεται με την ιδιότητα  του πολεοδομικού κεκτημένου περί μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης εντός πολεοδομημένων περιοχών.

 

V. Συμπεράσματα

Ενόψει των ανωτέρω, κωδικοποιούνται τα συμπεράσματά μας ως εξής:

• οι κανόνες του ΝΟΚ είναι γενικοί, αφορούν ολόκληρη την Επικράτεια και εφαρμόζονται συμπληρωματικά και μόνο ως προς τα θέματα τα οποία δεν ρυθμίζονται ρητώς από τις κατά περίπτωση ειδικές πολεοδομικές-ρυμοτομικές διατάξεις, βάσει της ρητής πρόβλεψης της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ.
• οι κανόνες των άρθρων 10 και 25 ΝΟΚ είναι ειδικότεροι των γενικών διατάξεων του ΝΟΚ, όπως αποδεικνύεται από την ανάγνωση αυτών των διατάξεων.
• δίνονται μέσω αυτών των ειδικότερων διατάξεων του ΝΟΚ ειδικότερα προαιρετικά πολεοδομικά κίνητρα (αύξηση συντελεστή δόμησης σε πυκνοδομημένες περιοχές, μεγαλύτερο ύψος κτιρίων συνοδευόμενο από μικρότερη κάλυψη): 1) σε περιοχές όπου δεν υπάρχουν ειδικοί περιορισμοί, 2) σύμφωνα με συγκεκριμένη διαδικασία, 3) ειδικότερες, περιοριστικές και αυστηρές προϋποθέσεις και 4) εφαρμόζονται ad hoc – επιλογή η οποία έχει τεκμηριωθεί επιστημονικά πως δεν επιφέρει αυτή καθαυτή περιβαλλοντική επιβάρυνση, αλλά, αντιθέτως, εξυπηρετεί τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης.
• λόγω του εξειδικευμένου χαρακτήρα του (ως ανωτέρω) το πολεοδομικό κίνητρο των ειδικότερων άρθρων του ΝΟΚ τίθεται σε εφαρμογή κατευθύνσεων και προδιαγραφών των σύγχρονων πόλεων με βάση το διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο, το οποίο επιβάλλει εδώ και πολλά χρόνια τέτοιου είδους αστικές αναπλάσεις με βιοκλιματικό σχεδιασμό, επέκταση καθ΄ ύψος και απόδοση χώρων στην κοινή χρήση.

Όπως έχει κριθεί, ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, από τον οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ποιότητα ζωής στην πόλη, πρέπει να γίνεται κατά τρόπο ορθολογικό, σε συμφωνία προς πολεοδομικά κριτήρια και χάριν του δημοσίου συμφέροντος[15]. Τούτο ουδόλως σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η χρήση θεσπισθέντων πολεοδομικών κινήτρων, οι εκάστοτε, όμως, ρυθμίσεις πρέπει να στηρίζονται σε αντικειμενικά, επιστημονικώς καθορισμένα πολεοδομικά κριτήρια[16] και να συμπορεύονται με το πυρήνα της έννοιας του πολεοδομικού κεκτημένου, υπό το πρίσμα της μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών και της προστασίας του φυσικού και αστικού περιβάλλοντος.

Σύμφωνα με την ανωτέρω ανάλυση, με την θεσμοθέτηση ειδικών πολεοδομικών διατάξεων περί υψών κτιρίων υπό τις ως άνω προϋποθέσεις καθίσταται σαφές πως δεν μεταβάλλεται a priori το πολεοδομικό κεκτημένο και η φυσιογνωμία της εκάστοτε περιοχής, ούτε αναιρείται ο ορθολογικός πολεοδομικός σχεδιασμός, όπως επιβάλλεται από το άρθρο 24 Συντάγματος.

 

VI. Αντί επιλόγου

Μέσα από αυτήν την έντονη συζήτηση που αναπτύσσεται, παρουσιάζεται σίγουρα η αναγκαιότητα μίας ουσιαστικής και εις βάθος συζήτησης του τεχνικού κόσμου και δη των αρχιτεκτόνων για το μέλλον των πυκνοδομημένων περιοχών και το μέτρο και τον βαθμό των σχεδιαζόμενων αλλαγών – πιθανώς και για την επανεξέταση και κωδικοποίηση όλων των σχετικών άρθρων σε σχέση με τη διαμόρφωση των πολεοδομικών μεγεθών που προβλέφθηκαν στον Οικοδομικό Κανονισμό. Είναι σαφές ότι η έντονη αυτή συζήτηση μπορεί να αποτελέσει έναυσμα έρευνας και αναθεώρησης των διατάξεων που αφορούν τον υπολογισμό του συντελεστή δόμησης και την αύξηση του ύψους των κτιρίων, έτσι ώστε να διαφυλαχθεί αφενός το να μη χάσει την ευκαιρία η χώρα για εναρμόνιση με τις νέες κατευθύνσεις περί ενεργειακής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού στο διεθνές περιβάλλον – αφετέρου, να καταστεί σαφές το όριο μέχρι το οποίο δημιουργείται πράγματι η ασφάλεια περί μη ανατροπής του πολεοδομικού κεκτημένου, της αισθητικής και της φυσιογνωμίας των πόλεων, ως έχουν αυτές διαμορφωθεί.

Σε αυτή την κατεύθυνση, μία κωδικοποίηση των διατάξεων που επηρεάζουν το ύψος των οικοδομών, ενδεχομένως και μέσω σχεδιαγραμματικής απεικόνισης, θεωρούμε πως θα αναδείκνυε τα θετικά του ΝΟΚ και θα βοηθούσε ουσιωδώς στην περίπτωση που θα κρινόταν απαραίτητη η επανεξέταση κάποιων από των διατάξεών του, προς την ορθή και επιστημονικά τεκμηριωμένη τροποποίησή τους.

Μια σημαντική καταληκτική παρατήρηση: η συστηματική ανάγνωση των πολλών διατάξεων που εφαρμόζονται για την υλοποίηση ενός κτιρίου συνθέτουν ένα ιδιαίτερα τεχνικό πλέγμα, στο πλαίσιο του οποίου η στάθμιση όλων των αναφυόμενων ζητημάτων καθίσταται δύσκολη για τους εφαρμοστές και τους ερμηνευτές του, και μεταξύ άλλων, του Δικαστή. Σε κάθε περίπτωση, το Συμβούλιο της Επικρατείας κάθε άλλο παρά συντηρητικό ρόλο έχει κρατήσει με τη μακρά Νομολογία του, καθώς προστάτεψε τις αλλαγές προς τις σωστές κατευθύνσεις. Εν τέλει, τα περισσότερα θέματα είναι όχι μόνο τεχνικά αλλά απαιτούν αλληλοεξέταση και παράλληλη έρευνα, καθώς μία διάταξη του ΝΟΚ δύναται να επηρεάζει τη νομική διάσταση της κρίσης μας για μία άλλη.

---

[1] Καρατσώλης Κ. (2020). Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 1. [2] Οι οποίες βασίστηκαν στις αποφάσεις ΣτΕ 2102/19 και 705-706/20, με τις οποίες το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο όρισε ότι όπου υπάρχουν ειδικά διατάγματα πρέπει να εφαρμόζονται αυτά και όχι οι διατάξεις του ΓΟΚ 1985 και του ΝΟΚ 2012. [3] Ν. 4067/12, ΦΕΚ Α΄ 79/09.04.2012, διορθ. σφαλμ. σε ΦΕΚ Α 99/27.4.2012. [4] Καράκωστας Ι., «Η προστασία του περιβάλλοντος αδιαπραγμάτευτο νομικό και κοινωνικό κεκτημένο», 2007, Νόμος και Φύση. [5] Όπως είναι η ιδιομορφία, ο χαρακτήρας μιας περιοχής ως πόλεως, προαστίου ή χωριού και η εν γένει φυσιογνωμία, καθώς και οι ανάγκες κάθε περιοχής. [6] Βλ. σχετικά νεότερη νομολογία ΣτΕ Ολ 3746/1995, 1260/1999 επταμ., Ολ 376/2014, ΠΕ 28/2015, 1159/1989, 1111/2003, 2808/2004, 2181/2005, 2712/2006.] [7] Ομοίως έκριναν οι αποφάσεις ΣτΕ 643/1988, 941/1988, 948/1988, 3618/1995(Ολ), 2252/2002. [8] Βλ. και ΣτΕ 3478/2000, ΣτΕ 554/2000, ΣτΕ 6070/1996, ΣτΕ 4572/1996, βάσει των οποίων τροποποιήσεις είναι ανεκτές μόνον εφόσον βελτιώνουν τον πολεοδομημένο χώρο ή εφόσον εξασφαλίζουν τουλάχιστον την υφιστάμενη κατάσταση (λειτουργία) του. [9] βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά. [10] Βλ. Buildings Should Be At The Heart Of The European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019) [11] Eurostat, Ενεργειακά ισοζύγια, έκδοση 2019 – τελική κατανάλωση ενέργειας το 2017 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/10077623/KS-EN-19-001-EN-N.pdf/59b44e6f-ff33-488b-a85f-9c4f60703afc [12] Το σχετικό ποσοστό παγκοσμίως συνεχίζει να αυξάνεται κυρίως λόγω αύξησης του πληθυσμού και της δομημένης επιφάνειας του πλανήτη. (2018 Global Status Report, Global Alliance for Buildings and Construction – GlobalABC) [13] Με την ΣτΕ 1166/1951 Ολομ. επισημάνθηκε ακριβώς ότι σε περίπτωση «συγκρουομένων μεταξύ τους και συνισχυόντων κανόνων δικαίου, η βούληση του νομοθέτη αναζητείται με βάση το κριτήριο του γενικού προς τον ειδικό κανόνα, υπερισχύοντος του τελευταίου», κανόνας ο οποίος διατρέχει διαχρονικά την εθνική νομολογία. [14] Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995. [15] ΣτΕ 4974/2013, 3176/2008. [16] ΣτΕ 1242/16, σκ. 6

Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ. Ομάδα Μελέτης και Τεκμηρίωσης: Βασιλοπούλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ Μιχαλακέα Αθηνά, Δικηγόρος ΜΔΕ, Υπ. Δρ. Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc   

I. Πρόλογος

Στόχος της παρούσας μελέτης είναι η ανάδειξη των στοιχείων που κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας (από τα έτη 1992 και έπειτα) αποτελούν κρίσιμα μεγέθη για τον καθορισμό της Φέρουσας Ικανότητας (στο εξής ΦΙ) και τα οποία θα μπορούσαν να καταγραφούν ως βασικές παράμετροι για την εκτίμησή της, έχοντας ως άξονα τις κατευθύνσεις του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου.  Θεωρούμε ότι το δείγμα επιλογής είναι εξαιρετικά κρίσιμο για την ορθότητα των συμπερασμάτων που αποτυπώνονται.  

II. Η εκτίμηση της ΦΙ βάσει του Συμβουλίου της Επικρατείας

Καταρχάς, δυνάμει της μελέτης και κωδικοποίησης των αποφάσεων και Πρακτικών Επεξεργασίας του ΣτΕ και της καταγραφής των αναφορών στην εκτίμηση της ΦΙ προκύπτει το συμπέρασμα ότι τα ως άνω μπορούν να καταχωρηθούν συστηματικά σε κάποιες κατηγορίες, από τις οποίες δύναται να αντληθούν κριτήρια και δεδομένα για τη δημιουργία προδιαγραφών και κριτηρίων για την εκτίμηση της Φ.Ι.:

Α.1. Οικισμοί και Επεκτάσεις Οικισμών

Πλήθος αποφάσεων του ΣτΕ αναφέρονται στη ΦΙ, ως στοιχείο εκτίμησης της ικανοποίησης των οικιστικών αναγκών, οι οποίες είτε απορροφώνται από τους υπάρχοντες οικισμούς είτε εξυπηρετούνται με την επέκταση των ορίων οικισμών ή τη δημιουργία νέων. Από τη συστηματική ανάλυση προκύπτει ότι στην περίπτωση αυτή πρέπει να μελετηθούν: α) η δυνατότητα απορρόφησης των οικιστικών πιέσεων από τους υφιστάμενους οικισμούς (ΠΕ ΣτΕ 196/2021, ΣτΕ 164/2022), για την οποία λαμβάνονται ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ:

• το βάρος του πληθυσμού
• τα κριτήρια που σχετίζονται με τους νέους οικιστικούς υποδοχείς και προβλέπονται από πολεοδομικά – χωροταξικά σχέδια (π.χ. ΓΠΣ)
• το οδικό δίκτυο
• η δυνατότητα του υδρευτικού δικτύου να εξυπηρετήσει τον προσδοκώμενο πληθυσμό και τους νέους οικισμούς, χωρίς υπερεκμετάλλευση των υδατικών πόρων.

β) η προστασία του «πολιτιστικού κεφαλαίου», για την οποία λαμβάνεται, ως στοιχείο εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ, η μη μεταβολή της πολεοδομικής φυσιογνωμίας της οικιστικής περιοχής (ενδεικτικά ΣτΕ 585/2014), και γ) η μη υπέρβαση της φυσικής χωρητικότητας της οικιστικής περιοχής, για την οποία λαμβάνονται, ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ:

• η προστασία των φυσικών πόρων, και
• η ικανότητα των υποδομών, τεχνικής και κοινωνικής υφής (ενδεικτικά, ΣτΕ 1037/22).

Α.2 Προδιαγραφές για το νησιωτικό οικοσύστημα

Ειδικά για τα μικρά νησιά, παγίως γίνεται δεκτό από το ΣτΕ ότι είναι δεκτικά μόνο μορφών ήπιας ανάπτυξης, συμβατής με τον ευαίσθητο χαρακτήρα τους. Με άλλα λόγια, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και ισχύει κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά (ΣτΕ 3920/2010, ΣτΕ 387/2014). Άρα, η φέρουσα ικανότητα των μικρών νησιών αποτελεί μέγεθος που πρέπει να εκτιμηθεί ιδιαιτέρως από τις μελέτες που πρόκειται να εκπονηθούν. Από τη νομολογία του ΣτΕ διαπιστώνεται ότι για τον υπολογισμό της ΦΙ των μικρών νησιών στοιχεία εκτίμησης είναι: α) η πολλαπλή χρήση εγχώριων πόρων των μικρών νησιών, και  β) η προστασία και διατήρηση της βιοποικιλότητάς τους. Επιπλέον, η ΦΙ μπορεί να εκτιμηθεί με τους κάτωθι, ενδεικτικούς κατά το ΣτΕ τρόπους:

• Προσδιορισμός ΦΙ σε μακροπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα σχέδια βιώσιμης ανάπτυξης, ιδίως με έμφαση: α) στην αναθεώρηση των μη βιώσιμων πρακτικών, β) στην προαγωγή περιβαλλοντικώς υγιούς τεχνολογίας και γ) στον αποκλεισμό των τεχνολογιών που δημιουργούν απειλή για το οικοσύστημά τους (ενδεικτικά, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999).
• Υπολογισμός μέτρου διατήρησης βιοποικιλότητας για το εκάστοτε νησί και ανάπτυξη νέων τεχνολογιών προς τον σκοπό αυτό (ενδεικτικά, Π.Ε. ΣτΕ 359/1999, Π.Ε. ΣτΕ 432/2001).
• εκπόνηση ειδικής μελέτης «χωρητικότητας» (ήτοι το ειδικό εργαλείο χωρικού σχεδιασμού που προβλεπόταν από το Περιφερειακό Πλαίσιο Ν. Αιγαίου στη συγκεκριμένη περίπτωση, βλ. ΣτΕ 1037/2022).

Τέλος, έχει κριθεί ότι κύριος παράγοντας για τον καθορισμό των ορίων της ΦΙ στα μικρά νησιά είναι το ενεργειακό τους σύστημα (βλ. ΣτΕ 1421/2013, ΣτΕ 1422/2013).

Β.1. Προσεγγίσεις της ΦΙ σε άλλους/ειδικούς τομείς δραστηριοτήτων

Κατά την έρευνα σε αποφάσεις και Πρακτικά Επεξεργασίας του ΣτΕ διαπιστώθηκε ότι η εκτίμηση της ΦΙ θεωρείται απαραίτητο στοιχείο για την έγκριση Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.) και Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α.), αλλά και για την έγκριση δημιουργίας υποδοχέων αποβλήτων (ΟΕΔΑ – Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διάθεσης Απορριμμάτων), Περιοχών Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης Υδατοκαλλιεργειών (Π.Ο.Α.Υ.) και εγκαταστάσεων ΑΠΕ. Μάλιστα, η νομολογία του ΣτΕ φαίνεται να εκτιμά διαφορετικά το στοιχείο της ΦΙ για την εγκατάσταση ΑΠΕ σε μικρά νησιά σε σύγκριση με την εγκατάστασή τους στον ηπειρωτικό χώρο.

Β.2. Σωρευτικές επιπτώσεις δραστηριοτήτων – Συνεργιστικό αποτέλεσμα

Στην πλειοψηφία των αποφάσεων του ΣτΕ που αφορούν βιομηχανικές δραστηριότητες, εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, έργα μεταφορών ή παραγωγική δραστηριότητα κρίθηκε πως στο πλαίσιο εκτίμησης της ΦΙ πρέπει να εξετάζονται και οι επιπτώσεις που τυχόν θα έχει μια νέα εγκατάσταση δεδομένης της σώρευσης με υπάρχουσες χρήσεις καθώς και εγκαταστάσεις ίδιων χρήσεων. Επιπλέον, το ΣτΕ έχει επισημάνει πολλές φορές πως για την εκτίμηση της ΦΙ σε μονάδες διαχείρισης αποβλήτων (ΟΕΔΑ), βιομηχανίες, μονάδες κτηνοτροφίας και μεταναστευτικές δομές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι σωρευτικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον από την παράλληλη λειτουργία τέτοιου είδους μονάδων, με επίκεντρο στο αθροιστικό αποτέλεσμα αντιστοίχων διαφόρου είδους οχλήσεων στην περιοχή ενδιαφέροντος [1]. Αντιστοίχως, έχει επισημανθεί το δυνητικό αθροιστικό ζημιογόνο αποτέλεσμα από ομοειδείς εγκαταστάσεις [2] από την ταυτόχρονη λειτουργία εγκαταστάσεων [3].  

III. Η θέση του ορισμού της ΦΙ στον ορθολογικό σχεδιασμό και το πεδίο χωρικής ανάλυσής της

Η φέρουσα ικανότητα αποτελεί στοιχείο και κριτήριο που πρέπει να περιλαμβάνεται μεταξύ άλλων στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό [4]. Η ΦΙ αποτελεί ένα εργαλείο δυναμικό, το οποίο εκτιμάται σε διαφορετικά επίπεδα χωρικού σχεδιασμού και χωρικής ενότητας, ανάλογα με διάφορους παράγοντες, όπως το είδος της εκάστοτε επέμβασης, τις συνθήκες της περιοχής ενδιαφέροντος, τα ιδιαίτερα τοπικά, φυσικά, πολιτιστικά και πολεοδομικά χαρακτηριστικά, κ.α. Κατά κανόνα, όμως, πρέπει να αποφεύγεται η σημειακή και αποσπασματική χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων, διότι αυτό αντίκειται στη φέρουσα ικανότητα της περιοχής [5] .  

IV. Συμπεράσματα θεωρητικού περιεχομένου

• Τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψιν για τον υπολογισμό της βιώσιμης ανάπτυξης θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν και για τον υπολογισμό της ΦΙ, καθώς συχνά στη Νομολογία του ΣτΕ οι δύο αυτές έννοιες ταυτίζονται [6].
• Η βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη συνίσταται πρωτίστως στην αναζωογόνηση των οικισμών της χώρας που φθίνουν ή εγκαταλείπονται, προς τους οποίους θα πρέπει να κατευθύνεται η αναπτυξιακή δραστηριότητα [7].
• Η ΦΙ συνδυάζεται και με κριτήρια μη ποσοτικά, όπως ο χαρακτήρας των νησιών ως παραδοσιακών ανθρωπογενών συστημάτων και περιοχών ως ευαίσθητων οικοσυστημάτων. Άρα, το μέγεθος της ΦΙ πρέπει να ερευνάται και υπό αυτό το πρίσμα. Ιδιαιτέρως, ειδική πρόνοια πρέπει να υπάρχει για την διατήρηση του χαρακτήρα των μικρών νησιών και του νησιωτικού ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου τους [8].
• Ο υπολογισμός και η εκτίμηση της ΦΙ αποτελούν βασικό κριτήριο ορθολογικού ελέγχου των χρήσεων γης [9].
• Οι αλλαγές ή οι αυξήσεις σε πολεοδομικά μεγέθη (π.χ. αύξηση συντελεστή) επηρεάζουν την ΦΙ και γι’ αυτό πρέπει να την λαμβάνουν υπόψιν [10].
• Η ΦΙ αφορά ευρύ πεδίο δραστηριοτήτων, μεταξύ άλλων: τουρισμό, ενέργεια, πρωτογενή τομέα, υδατοκαλλιέργειες (ΠΟΑΥ), βιομηχανία, κ.α.

Η πλειοψηφία των αποφάσεων συγκλίνει στο ότι η Φ.Ι. αποτελεί πολεοδομικό κριτήριο, το οποίο λαμβάνεται υπόψη κατά τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό.   Πρώτη δημοσίευση: ECOPRESS: https://ecopress.gr/i-ferousa-ikanotita-mesa-apo-ti-nomolo/ ΑΠΕ – ΜΠΕ: https://www.amna.gr/home/article/747799/Ferousa-Ikanotita-Apo-tin-uperdomisi-ton-nision-kai-ti-spatali-fusikon-poron-sti-biosimi-anaptuxi   [1] ΣτΕ 902/2011, 1531/2014 [2] 380/2014, 1973/2017, 1678/22.. [3] ΣτΕ 273/2019 [4] Ενδεικτικά ΠΕ ΣτΕ 246/1992140/2002, 114/2010, 199/2010, 178/2019. [5] Π.Ε. ΣτΕ 194/2011. [6] Ενδεικτικά Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, 388/2003, 87/2020. [7] Π.Ε. ΣτΕ 527/2001, 535/2002. [8] Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, 87/2020. [9] Π.Ε. ΣτΕ 120/2002, 159/2002. [10] Π.Ε. ΣτΕ 601/2002.

Πρώτη δημοσίευση Περιοδικό e RED , Ιούνιος 2022

Του Κων/νου Καρατσώλη, Δικηγόρος. Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας.

Οι λύσεις που βασίζονται στη φύση παρέχουν τον καλύτερο τρόπο παροχής αυτών των χερσαίων επιλογών, μέσω της προστασίας, της αποκατάστασης και της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων

Ενεργειακά Ουδέτερες πόλεις

Σε μια κρίσιμη συγκυρία για την Ευρώπη και με αφορμή το πρωτεύων ζήτημα της Ενέργειας, παράλληλα εξελίσσονται οι συζητήσεις για την ενεργειακή ουδετερότητα, τις αλλαγές στις πόλεις και την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Παρακολουθώντας τις εξελίξεις στον Ευρωπαϊκό χώρο του δικαίου και της ανάγκης για τον «Πράσινο μετασχηματισμό των πόλεων» προς συμμόρφωση με τις ευρωπαϊκές προδιαγραφές φαίνεται ότι καθίσταται απαραίτητη αν όχι απαιτητή η εφαρμογή λύσεων που βασίζονται στη φύση (Nbs).

Σύμφωνα με το πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον, τα σενάρια της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή (IPCC) για τη μείωση των εκπομπών είναι σαφή. Προκειμένου να διατηρηθεί η άνοδος της θερμοκρασίας κοντά στον στόχο της Συμφωνίας του Παρισιού για 1,5°C, πρέπει να επιτευχθούν καθαρές μηδενικές εκπομπές CO2 έως το 2050. Τα σενάρια δείχνουν ότι αυτό θα απαιτήσει, εκτός από μια μαζική και ταχεία απανθρακοποίηση, σημαντική συμβολή από επιλογές βασισμένες στο έδαφος. Οι λύσεις που βασίζονται στη φύση παρέχουν τον καλύτερο τρόπο παροχής αυτών των χερσαίων επιλογών, μέσω της προστασίας, της αποκατάστασης και της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων.

Η αξία και η σημασία της φύσης πρέπει να αντικατοπτρίζονται καλύτερα στη λήψη οικονομικών και πολιτικών αποφάσεων και σε μια ισχυρότερη ολοκλήρωση μεταξύ της βιοποικιλότητας, της κλιματικής αλλαγής και της ατζέντας ανάπτυξης. Πιθανή αποτυχία θα επιδεινώσει την κλιματική αλλαγή και άλλες σημαντικές κοινωνικές προκλήσεις.

Σύμφωνα με τον ορισμό που υιοθετήθηκε από τη Διεθνή Ένωση για τη Διατήρηση της Φύσης, οι λύσεις που βασίζονται στη φύση είναι «δράσεις για την προστασία, τη βιώσιμη διαχείριση και την αποκατάσταση φυσικών ή τροποποιημένων οικοσυστημάτων, που αντιμετωπίζουν τις κοινωνικές προκλήσεις αποτελεσματικά και προσαρμοστικά, παρέχοντας ταυτόχρονα οφέλη για την ανθρώπινη ευημερία και τη βιοποικιλότητα» (IUCN 2016).

Συνοπτικά, μετά την εξέταση αναφορών του NBS όπως έχουν διαμορφωθεί ως σήμερα, οι ενέργειες βασισμένες στη φύση προσδιορίζονται ως παρεμβάσεις που:

• εμπνέονται και τροφοδοτούνται από τη φύση
• αντιμετωπίζουν (κοινωνικές) προκλήσεις ή επιλύουν προβλήματα
• παρέχουν πολλαπλές υπηρεσίες/οφέλη, συμπεριλαμβανομένου του κέρδους βιοποικιλότητας· και είναι υψηλής αποτελεσματικότητας και οικονομικής αποδοτικότητας.

Τα βασικότερα πεδία εφαρμογής μέχρι στιγμής είναι τα πάρκα και τα αστικά δάση καθώς και η «πρασίνωση» των κτιρίων. Ειδικά με την αναφορά της πρώτης κατηγορίας πεδίου εφαρμογής προτείνεται η χρήση γρασιδιού, η δενδροφύτευση και η δημιουργία συστημάτων σκίασης.
Εν όψει της συζήτησης για το ενεργειακό πρόβλημα και τις μεγάλες και θεσμικές αλλαγές που απαιτούνται, η χώρα μας πρέπει να προσαρμόσει την εθνική νομοθεσία της στα ανωτέρω κριτήρια (ΝΟΚ Ν.4067/2012, Δασική Νομοθεσία – Νομοθεσία περί αστικών πάρκων – αλσών – pocket Park, Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια, Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια). Παράλληλα για την ενσωμάτωση των Νbs απαιτείται η στήριξη και ευαισθητοποίηση του πολίτη.

Του Κων/νου Καρατσώλη, Δικηγόρος. Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας [1].
(Έρευνα: Kων/νος Καρατσώλης , Αθηνά Μιχαλακέα [2])

Η έννοια της συναίνεσης στα βασικά περιβαλλοντικά ζητήματα στην Ελλάδα.

Ας μην κρυβόμαστε πίσω από το δάχτυλό μας: στον τομέα του περιβάλλοντος της χωροταξίας και της πολεοδομίας η χώρα μας υστερεί, όχι τόσο σε θεωρητικό επίπεδο γνώσης και καταγραφής, όσο στο επίπεδο εφαρμογής και ελέγχου της δόμησης. Ενδεικτικό παράδειγμα αποτελούν τα εκατομμύρια των αυθαιρέτων που δρουν καταλυτικά στην αναγκαιότητα του ανασχεδιασμού και της ορθής καταγραφής της δόμησης.

Συνήθως οποιαδήποτε πρωτοβουλία για τον μετασχηματισμό των πόλεων ακολουθούν   εξαντλητικές  συζητήσεις,  αντικρουόμενες απόψεις, ιδεολογικές συγκρούσεις και εν τέλει διαξιφισμοί  διαφορετικών συμφερόντων (ιδιοκτήτες γης, συλλογικότητες, μηχανικοί, Κράτος και  θεσμοί. ). Θεμιτό, δίκαιο, και στο πλαίσιο του δημοκρατικού μας πολιτεύματος. Άλλωστε, η πόλη συνιστά το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών συλλογικοτήτων και ατομικοτήτων να ανακατασκευάσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους.

Και η συναίνεση επί υλικών ζητημάτων που προκύπτουν βάσει δεδομένων, συχνά αυταπόδεικτα; Όπως προκύπτει κατά το στάδιο διαβούλευσης σχεδίων νόμων, αλλά και από τα fora συζητήσεων  γύρω από τα ζητήματα του Περιβάλλοντος,  διαχρονικά,  διαφαίνεται ότι αδυνατούμε ως κοινωνία και ως πολιτεία να συμφωνήσουμε σε πολύ απλά ζητήματα που αφορούν το χώρο και το σχεδιασμό: παρεκκλίσεις στην εκτός σχεδίου δόμηση, προστασία κοινοχρήστων χώρων, άμεση εφαρμογή της ηλεκτρονικής ταυτότητας του κτιρίου προσβασιμότητα για όλους, κίνητρα στις επενδύσεις με περιβαλλοντικό πρόσημα , περιβαλλοντικά πρόστιμα και κατεδαφίσεις αυθαιρέτων  κ.α.. Ο δρόμος προς τη διαμόρφωση αναγκαίων συναινέσεων μοιάζει μακρύς.

Πρέπει, ωστόσο, την  προσεχή περίοδο να ρυθμίσουμε και να καλύψουμε πολλά νομικά κενά του παρελθόντος: το ζήτημα της οριοθέτησης των ρεμάτων εν όψει της κλιματικής αλλαγής, τις προδιαγραφές του σχεδιασμού, τους χρόνους αδειοδότησης, τα εγκαταλελειμμένα κτίρια στις πόλεις μας, την προσβασιμότητα για όλους, την κωδικοποίηση της νομοθεσίας μας. . Ζητήματα που ενώ όλοι κατανοούμε τη σημασία τους, είναι δύσκολο να διαμορφωθούν συγκλίσεις για την επίλυσή τους.

Ωστόσο, η επίλυση επιμέρους ζητημάτων που μπορεί να μοιάζουν μικρά, είναι ενδεικτική της αντιμετώπισης των πιο σύνθετων ζητημάτων. Για αυτό ακριβώς το λόγο είναι ασφαλές κάποιος να πει ότι, αν δεν καταφέρουμε σύντομα να βάλουμε σε τάξη τα απλά, θα χάσουμε το τρένο για τα σύνθετα και τα σημαντικά. Αυτό το τρένο στο οποίοήδη έχουν «επιβιβαστεί» οι περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες·το τρένο που ξεκινά με γενναίες μεταρρυθμίσεις, και έχει τερματικό σταθμό  την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία(“The GreenNewDeal for Europe”), και ειδικότερα το πλαίσιο που διαμορφώνεται για τις  κλιματικά ουδέτερες ενεργειακά πόλεις. [3]

Τι κάνουν οι ευρωπαϊκές πόλεις και πως επιτυγχάνουν συναινέσεις – Το Κλιματικό Σύμφωνο.

Η μετάβαση προς τις ουδέτερες ενεργειακά πόλεις απαιτεί, σε σύντομο χρονικό διάστημα, τη συνεργασία πολιτείας και πολιτών, δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, σε τέτοιο βαθμό που δεν είχε υπάρξει ποτέ στο παρελθόν. Τα εθνικά, περιφερειακά και τοπικά επίπεδα πρέπει να εργαστούν από κοινού προς την ίδια κατεύθυνση για να επιτύχουν την κλιματική μετάβαση. Και οι διαδικασίες αυτές πρέπει να επιταχυνθούν.

Το Κλιματικό Σύμφωνο για τις Πόλεις αποτελεί μια πολυεπίπεδη και συν-δημιουργική διαδικασία -προβλεπόμενη από το MissionBoardγια την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία-, η οποία μπορεί να προσαρμόζεται στον ιδιαίτερο χαρακτήρα της κάθε πόλης, παραμένοντας προσηλωμένο στον κοινό σκοπό της ενεργειακής μετάβασης. Η στρατηγική και το σχέδιο δράσης, καθώς και οι επιμέρους ευθύνες των ενδιαφερόμενων μερών θα προσδιορίζονται adhoc. Σε κάθε περίπτωση, στόχος είναι οι πολίτες να καταστούν παράγοντες της αλλαγής, μέσω πρωτοβουλιών από τα κάτω προς τα πάνω, και της εισαγωγής καινοτόμων, νέων μορφών συμμετοχικής διακυβέρνησης.

Το Σύμφωνο δεν προορίζεται ως κλειστό, νομικά δεσμευτικό έγγραφο σε μια πορεία δράσης έως το 2030. Αντ ‘αυτού, τονίζει την υψηλή φιλοδοξία, τις συμμετοχικές προσεγγίσεις και την πολυεπίπεδη συνεργασία διακυβέρνησης που θα προκαλέσει  καινοτομία και αλλαγή προς την ουδετερότητα του κλίματος. Πρόκειται περισσότερο για ένα πολιτικά δεσμευτικό έγγραφο, τονίζοντας την αναγκαιότητα για συμμετοχικήπροσέγγιση και την πολυεπίπεδη συνεργασία, το οποίο όμως κατά τ’ άλλα θα παραμένει ανοιχτό σε προτάσεις και σε μια διαρκή διαδικασία ζωντανής επεξεργασίας. Τα τοπικά οικοσυστήματα, το εύρος των τοπικών δραστηριοτήτων, αλλά και το χρονοδιάγραμμα του μετασχηματισμού, θα τυγχάνουν ειδικής επεξεργασίας από τους φορείς κάθε πόλης και θα ενσωματώνονται στο κάθε Σύμφωνο ξεχωριστά. Δίνεται προτεραιότητα σε πέντε βασικούς παράγοντες: νέες μορφές συμμετοχικής διακυβέρνησης, ένα νέο οικονομικό και χρηματοδοτικό μοντέλο, ολοκληρωμένος αστικός σχεδιασμός, ψηφιακές τεχνολογίες και διαχείριση καινοτομίας.

Το  πρώτο παράδειγμα της Σουηδίας.

Στη Σουηδία, διαμορφώθηκε το Klimatkontrakt 2030 [4], μια συγκεντρωτική προσπάθεια της κεντρικής κυβέρνησης και εννέα πόλεων (Enköping, Järfälla, Γκέτενμπορκγκ, Στοκχόλμη, Μάμ, Lund, Umeå, Uppsala και Växjö), με την οποία όλα τα μέρη δεσμεύονται να συνεισφέρουν με συγκεκριμένους τρόπους στην ενεργειακή μετάβαση προς τις βιώσιμες πόλεις. Πρόκειται για μια μακροπρόθεσμη δέσμευση, η οποία όμως δεν έχει σαφή τρόπο ανάπτυξης, γι’ αυτό και θα αναθεωρείται κάθε χρόνο. Το Σύμφωνο έχει ένα μέρος που είναι κοινό για όλες τις πόλεις που εμπλέκονται: τις δεσμεύσεις των κρατικών υπηρεσιών και των Βιώσιμων Πόλεων (των πόλεων που εντάσσονται σε αυτό το σχήμα). Το μέρος του Συμφώνου που αφορά τις πόλεις διαφέρει ανά περίπτωση, δεδομένου ότι έχει προσαρμοστεί στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους. Οι πόλεις διαφέρουν μεταξύ τους σε μέγεθος, δεν έχουν την ίδια γεωγραφία, βιομηχανία και πολιτική διακυβέρνηση. Αρκετές από τις πόλεις έχουν προσθέσει επίσης ένα παράρτημα στο σύμφωνο, με περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το πώς εργάζονται για τη μετάβαση στο κλίμα.

Εν συντομία:

Οι πόλεις θα εργαστούν για τη μείωση ενεργειακών εκπομπών και για την αύξηση της ικανότητας καινοτομίας τους, δηλαδή την ικανότητα συνεργασίας με νέους και αποτελεσματικούς τρόπους εντός του δήμου και μαζί με άλλους στην κοινωνία. Επίσης, οι πολίτες θα εμπλακούν στο έργο των κλιματικά ουδέτερων και βιώσιμων πόλεων.

Οι τέσσερις κυβερνητικές υπηρεσίες θα αναθεωρήσουν τους νόμους και τους κανονισμούς ώστε να διευκολύνουν τους δήμους να ηγηθούν της ενεργειακής μετάβασης, και θα δημιουργήσουν μια ειδική πλατφόρμα που θα διευκολύνει τους δήμους να χρηματοδοτούν πρωτοβουλίες και να επενδύουν στην ενεργειακή και κλιματική μετάβαση.

Οι Βιώσιμες Πόλεις θα υποστηρίξουν την αστική κλιματική μετάβαση με διάφορους τρόπους.Για παράδειγμα, υποστηρίζοντας τις διαδικασίες για αλλαγές στους κανόνες και τις πολιτικές, διευκολύνοντας τη μακροπρόθεσμη και συστηματική καινοτομία, συντονίζοντας ευκαιρίες χρηματοδότησης και υποστηρίζοντας πιθανές εφαρμογές καλεσμάτων της ΕΕ.

Όλες οι προσπάθειες που καταβάλλονται πρέπει να συμβάλλουν στην αποστολή: Πόλεις κλιματικά ουδέτερες έως το 2030–«με καλή ζωή για όλους, εντός των πλανητικών ορίων» [5].

Το σουηδικό Κλιματικό Σύμφωνο για τις Πόλεις είναι το πρώτο στην Ευρώπη και φιλοδοξεί ότι θα εμπνεύσει τις επερχόμενες ανταποκρίσεις στην πρόσκληση της Ε.Ε. για πόλεις με ουδέτερο κλίμα, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κλιματικού Συμφώνου για τις Πόλεις. Μέσω του σουηδικού Συμφώνου, οι εννέα πόλεις είναι καλά προετοιμασμένες να υποβάλουν αίτηση για χρηματοδότηση από την ΕΕ και να συνεργαστούν με ευρωπαϊκές πόλεις που αγωνίζονται προς μια ήπειρο ουδέτερη από το κλίμα, που είναι ο στόχος της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας.

Σύμφωνα με τον AllanLarsson, Πρόεδρο του Συμβουλίου τωνΒιώσιμων Πόλεων, “Οι δήμοι πρέπει να διαδραματίσουν καθοριστικό ρόλο στην εφαρμογή της μετάβασης του κλίματος και στη συμμετοχή πολιτών, βιομηχανίας, ακαδημαϊκών και κοινωνίας των πολιτών. Οι πόλεις αποτελούν μόνο το 3% της γης της γης, αλλά αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 70% των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Επιπλέον, οι πόλεις αναπτύσσονται ραγδαία. Μέχρι το 2050, το 85% του πληθυσμού της ΕΕ θα ζει σε πόλεις. Σε πόλεις πρέπει να πραγματοποιηθεί η μετάβαση του κλίματος – και οι πολίτες πρέπει να διαδραματίσουν πολύ ενεργό ρόλο σε αυτήν “.  Η διευθύντρια του προγράμματος OlgaKordasσυμπληρώνει ότι «η κλιματική μετάβαση θα πρέπει να συμβάλει σε περισσότερη πρασινάδα, καλύτερο αέρα, καλύτερη ψυχική και σωματική υγεία και ασφαλέστερες πόλεις όπου παιδιά και ενήλικες μπορούν να ζήσουν, να παίξουν και να διασκεδάσουν». «Αυτές οι εννέα πόλεις που έχουν υπογράψει τη Σύμβαση για την Κλιματική Πόλη σήμερα αποτελούν πηγή έμπνευσης για όλες τις ευρωπαϊκές πόλεις που θέλουν να γίνουν ουδέτερες από το κλίμα. Το 2021-2027, το πρόγραμμα έρευνας και καινοτομίας της ΕΕ Horizon Europe θα βοηθήσει τις πόλεις της ΕΕ στην πορεία  μετάβασης και ελπίζουμε για πολλές ακόμη ευρωπαϊκές συμβάσεις για το κλίμα της πόλης», αναφέρει ο ChristianDanielsson, επικεφαλής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη Σουηδία.

Προβληματισμοί έχουν τεθεί σχετικά με το πώς η πανδημία του κορονοϊού θα επηρεάσει την υπό εξέλιξη διαδικασία. Η κλιματική αλλαγή είναι μια διαρκής, αδιάλειπτη πρόκληση, για τον λόγο αυτό και οι πόλεις συνέχισαν τις εργασίες τους για την ενεργειακή μετάβαση στο πλαίσιο του Κλιματικού Συμφώνου για την Πόλη 2030 παρά την τεταμένη κατάσταση.Η κλιματική μετάβαση θα απαιτήσει σημαντικές επενδύσεις. Τόσο γι’ αυτήν, όσο και για την ανάκαμψη μετά την πανδημία, κινητοποιείται νέο επενδυτικό κεφάλαιο, γνωστό ως κεφάλαιο ανάκαμψης και μετατροπής. Το ClimateCityContract 2030 θα βοηθήσει να διασφαλιστεί ότι αυτές οι επενδύσεις θα ωφελήσουν λύσεις για βιώσιμες, ασφαλείς και ευχάριστες πόλεις για όσους ζουν και εργάζονται σε αυτές. «Εργαζόμαστε για να κάνουμε την ανάκαμψη μετά την πανδημία μια έξυπνη επανεκκίνηση του κλίματος, έχουμε μόνο έναν πλανήτη», τονίζεται στην επίσημη ιστοσελίδα της πρωτοβουλίας των Βιώσιμων Πόλεων [6]. Σε τελική ανάλυση, το Σύμφωνο είναι μια συλλογή από κοινές δεσμεύσεις, δράσεις και διαδικασίες που μαζί θα συμβάλουν στη βαθιά κοινωνική αλλαγή που πρέπει να πραγματοποιηθεί μέσα σε λίγα χρόνια, καθώς επιταχύνεται η κατάσταση έκτακτης ανάγκης για το κλίμα. Η πανδημία και οι συνέπειές της δείχνουν ότι η κοινωνία μπορεί να αλλάξει γρήγορα όταν απαιτείται.

Tώρα το μεγάλο στοίχημα για την Ελλάδα είναι πώς και με ποια θεσμικά και δικαιϊκά εργαλεία θεσμικά θα διαμορφώσει, για πρώτη φορά, το απαιτούμενο πλαίσιο συναινέσεων, και πώς θα ακολουθήσουμε τα παραδείγματα χωρών όπως η Σουηδία που έχει επιδείξει εξαιρετική πρόοδο.

Βεβαίως, πρέπει να είμαστε έτοιμοι αν θέλουμε να προλάβουμε το τρένο για τη μετάβαση, όχι απλά να συμφωνήσουμε ότι θέλουμε περισσότερο πράσινο, καλύτερο αέρα, καλύτερη υγεία και βιώσιμες πόλεις, αλλά με ποιο πρόγραμμα, δράσεις και ουσιαστικές παρεμβάσεις θα το πετύχουμε.

[1] Επιστημονικός Συνεργάτης Ελληνικών και Ξένων Πανεπιστημίων ( Δίκαιο  Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας ) Υπ.Διδάκτωρ Πανεπιστημίου Πατρών ‘’ Εργαλεία Δικαίου και Πράσινος Μετασχηματισμός των Πόλεων’’

[2] Δικηγόρος , Υπ. Διδάκτωρ Πανεπιστημίου Λονδίνου

[3] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en

[4] https://en.viablecities.se/klimatkontrakt-2030

[5] Ο.π.

[6] Ο.π.

Πρώτη δημοσίευση : https://ecopress.gr/na-min-chasoume-to-treno-gia-tin-evropaiki-prasini-symfonia/

Συγγραφείς :

Κ. ΚΑΡΑΤΣΩΛΗΣ, Δικηγόρος, Δίκαιο Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος

ΕΛΕΥΘΕΡΙΑ ΒΟΛΑΚΗ, Δικηγόρος, Μετ/κό πρόγραμμα «Δίκαιο Περιβάλλοντος» της Νομικής Σχολής Αθηνών

Α. Εισαγωγή

Τα επόμενα χρόνια τα ζητήματα της κλιματικής αλλαγής θα μας απασχολήσουν ιδιαίτερα τόσο σε τεχνικό όσο και σε νομικό επίπεδο.

Σε τεχνικό, καθώς στο πλαίσιο εκτέλεσης έργων και υποδομών η επακόλουθη αύξηση των φαινομένων φυσικών καταστροφών θα έχει σαν αποτέλεσμα τον έλεγχο και των επανασχεδιασμό αυτών και σε νομικό, καθώς θα πρέπει με φάρο τη νομολογία του ΣτΕ και το σύγχρονο Ενωσιακό Δίκαιο  να διαμορφωθούν τροποποιήσεις στο Εθνικό Δίκαιο ως αναγκαιότητα θωράκισης της προστασίας της ανθρώπινης ζωής και  της περιβαλλοντικής προστασίας.

1. Ειδικότερα, ενόψει της κλιματικής αλλαγής που παρατηρείται εντόνως τα τελευταία χρόνια και της επακόλουθης αύξησης των φυσικών καταστροφών έχει αναδειχθεί το ζήτημα της ευπάθειας των έργων και των υποδομών. Υπό το πρίσμα αυτό, η αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής αποτελεί επιτακτική ανάγκη για το μέλλον της Ευρώπης και του κόσμου. Η Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε) μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας 2019 (EU GREEN DEAL^[1]) και του Ευρωπαϊκού νόμου για το κλίμα^[2] (Οκτώβριος 2020) καθόρισε τον στόχο μιας κλιματικά ουδέτερης ΕΕ έως το 2050, ως επακόλουθο των δεσμεύσεων που ανέλαβαν η ΕΕ και τα κράτη μέλη της κατά την υπογραφή της Συμφωνίας των Παρισίων το 2015. Η δράση της ΕΕ και των κρατών μελών για το κλίμα έχει ως στόχο την προστασία των ανθρώπων και του πλανήτη, την ευεξία, την ευημερία, την υγεία, την ακεραιότητα των οικοσυστημάτων και της βιοποικιλότητας από την απειλή της κλιματικής αλλαγής, να αυξήσει την ανθεκτικότητα και να μειώσει την ευπάθεια^[3] της κοινωνίας στην κλιματική αλλαγή.
2. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο των ευρωπαϊκών συμφωνιών και οδηγιών που έχουν εκδοθεί και ενόψει των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (Τ.Π.Σ) που έχουν προγραμματιστεί να εκπονηθούν σε διάφορες περιοχές ανά την Ελλάδα τα επόμενα 10 χρόνια, ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την Ελλάδα παρουσιάζει κατά το εθνικό δίκαιο το εξειδικευμένο ζήτημα της οριοθέτησης και διευθέτησης των ρεμάτων.

Τα υδατορέματα (ρέματα)^[4] αποτελούν ειδικότερο στοιχείο του υδάτινου περιβάλλοντος, το οποίο τυγχάνει ιδιαίτερης αντιμετώπισης τόσο εκ της ενωσιακής και εθνικής νομοθεσίας όσο και εκ της νομολογίας του ανωτάτου δικαστηρίου, του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η προστασία των ρεμάτων παρουσιάζει έντονο τεχνικό αλλά και νομικό ενδιαφέρον λόγω των πολύ σοβαρών επιπτώσεων που αποφέρουν οι επεμβάσεις σε αυτό και οι οποίες πρέπει να λαμβάνουν χώρα μόνο μετά την οριοθέτηση της κοίτης τους και την κατάρτιση και έγκριση των απαιτούμενων εκ του νόμου μελετών, κατόπιν εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

Κατά πάγια νομολογία στα ρέματα επιτρέπονται μόνο οι απολύτως απαραίτητες επεμβάσεις και δη αυτές για την διευθέτηση της κοίτης και των πρανών τους, ώστε να διευκολύνεται η ελεύθερη ροή των υδάτων και η επιτέλεση της λειτουργίας τους, απαγορεύεται δε οποιαδήποτε επέμβαση θίγει  αυτές τις λειτουργίες, ενώ για την πραγματοποίηση επιτρεπτών επεμβάσεων και τεχνικών έργων απαιτείται η προηγούμενη οριοθέτηση του ρέματος (ΣτΕ 2629/2001, ΣτΕ 453/2003). Συνεπώς, ο καθορισμός της οριογραμμής τους αποτελεί κατά νόμον προϋπόθεση για την έκδοση πράξεων χωροθέτησης και έγκρισης περιβαλλοντικών όρων έργου πλησίον ρέματος (ΣτΕ 2752/2013, ΣτΕ 3561/2014)^[5]. Στην περίπτωση, όμως, που η οριοθέτηση υδατορέματος δεν έχει ακόμη λάβει χώρα, είναι, τουλάχιστον, υποχρεωτική η μελέτη και η κατασκευή του έργου κατά τρόπο ο οποίος δεν θα επηρεάζει τη φυσική λειτουργία του υδατορέματος.^[6]

Αξίζει να σημειωθεί ότι δεδομένης της κλιματικής αλλαγής  και  της αύξησης των ακραίων περιβαλλοντικών φαινομένων και φυσικών καταστροφών, ιδιαίτερη σημασία έχει ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός, ώστε να εξασφαλίζεται πρωτίστως όσο το δυνατόν υψηλότερο επίπεδο ασφάλειας του πληθυσμού, των κατασκευών και των δραστηριοτήτων  και συνακόλουθα μείωση  των αναμενόμενων επιπτώσεων και αποτροπή φυσικής καταστροφής^[7].

1. Ενόψει της εκπόνησης των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (Τ.Π.Σ) στις διάφορες περιοχές ανά την Ελλάδα, στα εδαφικά πλαίσια των οποίων εντάσσονται και εκτάσεις που υπάγονται σε ειδικά νομικά καθεστώτα προστασίας (ΠΕΚ), όπως η περίπτωση των ρεμάτων, παρουσιάζει εξαιρετικό ενδιαφέρον η αναφορά στις αρχές περιβαλλοντικού δικαίου που λαμβάνονται υπ’ όψιν κατά τη διαδικασία εκπόνησης της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) / Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) και της Μελέτης οριοθέτησης ρεμάτων, δεδομένης της ευθείας εκ του Συντάγματος προστασίας που απολαμβάνουν τα ρέματα ως φυσικά οικοσυστήματα, χαρακτηριζόμενα από τη νομολογία ως ουσιώδη στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος. Αυτό που έχει τη δέουσα σημασία είναι ότι οι εκτάσεις των ρεμάτων πρέπει να ενταχθούν στον πολεοδομικό σχεδιασμό χωρίς να μεταβάλλεται το προστατευτικό τους καθεστώς.

Στην παρούσα μελέτη  λαμβάνει χώρα η απόπειρα  ανάλυσης κατάστρωσης και καταγραφής  αρχών του δικαίου περιβάλλοντος που πηγάζουν τόσο από το ενωσιακό δίκαιο όσο και από το δίκαιο της εθνικής έννομης τάξης και την πρόσφατη νομολογία, οι οποίες κρίνεται αναγκαίο να εφαρμόζονται στις ως άνω μελέτες.

 

 Β. Βασικές  αρχές  περιβαλλοντικής προστασίας  περί προστασίας ρεμάτων

1. Η αρχή της διατήρησης της φυσικής  κατάστασης των ρεμάτων

Τα ρέματα είναι στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος που αποτελούν αντικείμενα συνταγματικής προστασίας και αποβλέπουν στη διατήρηση της φυσικής τους κατάστασης και στη διασφάλιση της επιτελούμενης από αυτά λειτουργίας της απορροής των υδάτων (ΣτΕ 1990/2007). Η εν λόγω προστασία, η οποία βρίσκει έρεισμα στις διατάξεις του άρθρου 24 Συντ., «αποβλέπει στη διατήρηση της φυσικής τους καταστάσεως και στη διασφάλιση της επιτελουμένης από αυτά λειτουργίας της απορροής των υδάτων»^[8] (ΣτΕ 319/2002^[9]).

Πώς όμως θα εφαρμοστεί αυτή αρχή;

Στο πλαίσιο της μελέτης οριοθέτησης των ρεμάτων η τήρηση της αρχή της διατήρησης της φυσικής κατάστασης των ρεμάτων δύναται να γίνει με τις εξής πρακτικές: α) με την αναγνώριση των ρεμάτων με βάση το ανάγλυφο της περιοχής αλλά και όλα τα ιστορικά στοιχεία που προέκυψαν από επίσημους χάρτες, διαγράμματα και φωτοληψίες παρελθόντων ετών, β) με τη χάραξη των γραμμών πλημμύρας και των οριογραμμών με βάση τη φυσική κατάσταση των ρεμάτων και γ) με την υιοθέτηση της προτεραιότητας προσομοίωσης και ελέγχου της ροής με βάση τη φυσική κατάσταση πριν από οποιαδήποτε πρόταση κατασκευής των απολύτως αναγκαίων έργων για την ομαλή λειτουργία τους .

2. Η αρχή της αναγνώρισης των ρεμάτων ως φυσικών οικοσυστημάτων^[10]

Τα ρέματα αποτελούν «ουσιώδες στοιχείο του υπό το άρθρο 24 του Συντάγματος προστατευόμενου φυσικού περιβάλλοντος».

Τα  ρέματα αποτελούν, επιπλέον, «πτυχώσεις της επιφανείας της γης, δια των οποίων συντελείται κυρίως η απορροή προς την θάλασσα των πλεοναζόντων υδάτων της ξηράς και αποτελούν «φυσικούς αεραγωγούς», συγκροτούν δε, μαζί με τη χλωρίδα και την πανίδα τους, «οικοσυστήματα με ιδιαίτερο μικροκλίμα που συμβάλλουν πολλαπλώς στην ισορροπία του περιβάλλοντος^[11] (2661/2001).

Τα ρέματα, λόγω ακριβώς της ιδιαίτερης αυτής φύσης τους, προστατεύονται αποτελεσματικά, με βάση την αρχή της (περιβαλλοντικής) αειφορίας (άρθρο 24 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ.), μόνον εφόσον απαγορεύεται κάθε άλλη χρήση ή μεταβολή του χαρακτήρα τους.

Βασικό, επομένως, περιεχόμενο της συνταγματικής προστασίας των ρεμάτων αποτελεί η αυστηρή απαγόρευση μεταβολής του χαρακτήρα τους.

Με ποιόν τρόπο μπορεί να εφαρμοστεί αυτή η αρχή σε υπό εκπόνηση Τ.Π.Σ περιοχή;

Η διατήρηση της ιδιαίτερης φύσης των ρεμάτων στην υπό εκπόνηση Τ.Π.Σ περιοχή με τα οικοσυστήματα με ιδιαίτερο μικροκλίμα που συμβάλλουν πολλαπλώς στην ισορροπία του περιβάλλοντος, αποτελεί βασική αρχή για τη χάραξη των οριογραμμών τόσο στη φυσική τους κατάσταση  όσο και κατά το σχεδιασμό των απολύτως αναγκαίων έργων, ώστε αυτά να συνεχίσουν να επιτελούν τον πολλαπλό τους ρόλο. Όπου τα έργα διευθέτησης κρίνονται αναγκαία, ώστε να επιτελούν το ρόλο τους ως φορέων διόδευσης των πλημμυρικών νερών στον τελικό αποδέκτη, προτείνεται η χρήση υλικών φιλικών προς το περιβάλλον και με διατήρηση του ανοικτού τους χαρακτήρα με ροή των πλημμυρικών νερών με ελεύθερη επιφάνεια, όπου αυτό είναι τεχνικά εφικτό, ώστε να αποφευχθεί αλλαγή της χρήσης ή μεταβολή του χαρακτήρα των ρεμάτων.

Τόσο στις υδραυλικές μελέτες όσο και στην ανάλυση και αξιολόγηση του προτεινόμενου σχεδιασμού στη ΣΜΠΕ δέον να δίδεται ιδιαίτερη προτεραιότητα στη μη μεταβολή του χαρακτήρα των ρεμάτων, κάτι που γίνεται εφικτό με τη χρήση ιστορικών αεροφωτογραφιών και άλλων σχετικών στοιχείων για την «επαναφορά» των ρεμάτων όσο πιο κοντά γίνεται στην ιστορική τους κοίτη, επαναπροσδιορίζοντας οριογραμμές που είχαν εξαφανισθεί και στοχεύοντας στην επαναφορά στοιχείων της απωλεσθείσας φυσικότητας τόσο στην κοίτη όσο και στα πρανή.

Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να σημειωθεί ότι η ανωτέρω αρχή πρέπει να τηρείται ακόμη και στα περιορισμένου μήκους τμήματα των ρεμάτων στα οποία τυχόν προβλέπονται ήπια έργα διευθέτησης. Ακόμη, όμως, και στην περίπτωση αυτή, μπορεί να τηρηθεί η φιλοπεριβαλλοντική προσέγγιση στον τρόπο που συνδυάζεται η φυσική λειτουργία των ρεμάτων με την αντιπλημμυρική προστασία, υιοθετώντας ως κύρια μεθοδολογικά βήματα την αποκάλυψη (daylighting)^[12], την επαναφορά (rehabilitation)^[13] και  την αποκατάσταση (restoration)^[14].

3. Η αρχή της προστασίας της ανεμπόδιστης φυσικής λειτουργίας των ρεμάτων στην περίπτωση εκτέλεσης έργων διευθέτησης

H εκτέλεση τεχνικών έργων πλησίον ρέματος επιτρέπεται μόνο εφόσον διασφαλίζεται η ανεμπόδιστη εκτέλεση της φυσικής αυτής λειτουργίας τους. Για να εξασφαλισθεί ο σκοπός αυτός απαιτείται, πριν την εκτέλεση των τεχνικών έργων πλησίον ρέματος, ο καθορισμός της οριογραμμής του (ΣτΕ 1990/2007)^[15].

Το κράτος υποχρεούται να διατηρεί τα ρέματα  στην φυσική τους κατάσταση προς διασφάλιση της λειτουργίας αυτών ως οικοσυστημάτων, επιτρεπομένης μόνον της εκτελέσεως των απολύτως αναγκαίων τεχνικών έργων διευθετήσεως της κοίτης και των πρανών αυτών προς διασφάλιση της ελευθέρας ροής των υδάτων, αποκλειομένης δε πάσης αλλοιώσεως της φυσικής τους κατάστασης δια επιχώσεως ή καλύψεως της κοίτης τους, ή τεχνικής επέμβασης στα σημεία διακλαδώσεώς του (2661/2001)^[16].

Πώς κρίνονται κάθε φορά τα απολύτως αναγκαία έργα;

Πράγματι η κρίση για τον καθορισμό των απολύτως αναγκαίων έργων έχει τεχνικό χαρακτήρα και απαιτεί τεχνική τεκμηρίωση. Λόγοι δημοσίου ενδιαφέροντος, όπως η ανατροπή πραγματικών συνθηκών που διαμορφώθηκαν νομίμως ή με την ανοχή της πολιτείας, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη. Σε κάθε περίπτωση θα πρέπει να γίνεται μια στάθμιση μεταξύ της πρότασης διασφάλισης της ανεμπόδιστης  εκτέλεσης  της φυσικής λειτουργίας  και της πρότασης εκτελέσεως των απολύτως αναγκαίων τεχνικών έργων διευθέτησης. Μάλιστα για την κατανόηση και την τελική κρίση θα είχε ενδιαφέρον η παρουσίαση σεναρίων στην μία και στην άλλη περίπτωση ώστε να επιλεγεί η βέλτιστη από απόψεως βιωσιμότητας τεχνική λύση. Η δε διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης κατά την εκπόνηση ΣΜΠΕ και ΜΠΕ θα μπορούσε να ενισχυθεί προκειμένου να λάβει χώρα η ως άνω στάθμιση των προτάσεων και η τελική ορθή από περιβαλλοντικής απόψεως επιλογή.

4. Η αρχή της μη μεταβολής του προορισμού των ρεμάτων

Η ως άνω αρχή θα πρέπει να ερευνάται σε αρμονία και επικουρικά της αρχής της προστασίας της ανεμπόδιστης φυσικής λειτουργίας των ρεμάτων στην περίπτωση εκτέλεσης έργων διευθέτησης.

Η προστασία των ρεμάτων μπορεί να θεωρηθεί, κατά μία έννοια, απόλυτη. Η συνταγματική αυτή προστασία των ρεμάτων μπορεί να θεωρηθεί, από μια σκοπιά, αυστηρότερη σε σχέση με εκείνη των δασών και των δασικών εκτάσεων, εφόσον για τα τελευταία είναι δυνατή, αν και με όρους, η μεταβολή του προορισμού τους (άρθρο 24 παρ. 1 εδ. ε΄ Συντ.), ενώ η μεταβολή του προορισμού των ρεμάτων δεν επιτρέπεται σε καμία περίπτωση. Με άλλα λόγια, δεν είναι δυνατή η μεταβολή της φυσικής τους κατάστασης και της βασικής τους λειτουργίας, της απορροής, δηλαδή, των υδάτων^[17].

Πώς εφαρμόζεται η αρχή της μη μεταβολής του προορισμού των ρεμάτων;

Καταγράφονται υπό το πρίσμα της αρχής ειδικότερες αναφορές – εκφάνσεις της αρχής

Σκοπός της οριοθέτησης (μη πλεύσιμου) ποταμού ή του ρέματος, είναι η αποτύπωση της φυσικής κοίτης του ενόψει του χαρακτήρα του αφενός ως υδρογεωλογικού στοιχείου και αφετέρου ως οικοσυστήματος. Η αποτύπωση αυτή δεν αφορά πάντως μόνο στην πραγματική κατάσταση της κοίτης που μπορεί να έχει διαμορφωθεί και κατόπιν αυθαιρέτων επιχώσεων ή άλλων ανθρώπινων επεμβάσεων (ΣτΕ  4531/2009).

Η ένταξη των ρεμάτων σε πολεοδομική ρύθμιση είναι επιτρεπτή, μόνο όταν επιβάλλεται από τις ανάγκες ευρύτερου πολεοδομικού σχεδιασμού και εφόσον διασφαλίζεται η επιτέλεση της φυσικής τους λειτουργίας, δηλαδή μετά από  προηγούμενη αποτύπωση και καθορισμό της οριογραμμής τους  (ΣτΕ  4531/2009).

Η οριοθέτηση γίνεται κατ’ αρχήν για το σύνολο του υδατορέματος, κατ’ εξαίρεση, όμως, είναι δυνατό να γίνει τμηματική, εφόσον δικαιολογείται από ειδικούς λόγους, όπως όταν το υπόλοιπο τμήμα του ρέματος έχει ήδη ενταχθεί σε ρυμοτομικό σχέδιο και εφόσον στις οικείες μελέτες έχουν ληφθεί υπόψη στοιχεία που αφορούν το σύνολο του ρέματος (ΣτΕ  4531/2009).

Η ανάλυση της δίαιτας των ρεμάτων και η υδραυλική τους προσομοίωση δέον να γίνεται με βάση τα στοιχεία της συνολικής λεκάνης απορροής τους. Ακόμα και στην περίπτωση που θα γίνει τμηματική οριοθέτηση, αυτή προκύπτει  μετά την ανάλυση της συνολικής λεκάνης απορροής του υδατορέματος, αρχή που πηγάζει από την επιστήμη της υδρολογίας και της διαχείρισης των υδατικών πόρων. Η εν λόγω ολιστική αρχή λειτουργεί σε κάθε περίπτωση υπέρ της ασφάλειας με τον καθορισμό γραμμών πλημμύρας από εκτατικά γεγονότα που καλύπτουν το σύνολο της λεκάνης απορροής του κάθε ρέματος και του υδρογραφικού του δικτύου.

5. H αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης στο πεδίο οριοθέτησης των ρεμάτων

Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης προκρίνει η ανάπτυξη να ικανοποιεί τις ανάγκες του παρόντος, χωρίς να διακυβεύει την ικανότητα των μελλοντικών γενεών να ικανοποιήσουν τις δικές τους ανάγκες». Τον ανωτέρω ορισμό υιοθετεί κατά βάση το ΣτΕ, σύμφωνα με τη νομολογία του οποίου βιώσιμη είναι «η ανάπτυξη εκείνη η οποία ικανοποιεί τας ευλόγους ανάγκας της παρούσης γενεάς χωρίς να θέτη εις κίνδυνον την ικανοποίησιν των αναγκών των μελλουσών γενεών».

Η βιώσιμη ανάπτυξη^[18] εγκλείει, εξ ορισμού, στο νοηματικό της περιεχόμενο μία θεμελιώδη σύνθεση μεταξύ τριών παραμέτρων: την οικονομική, την κοινωνική και την περιβαλλοντική^[19]. Επιβάλλει την εναρμόνιση των κατ’ αρχήν αντιθετικών αυτών στοιχείων και την αναζήτηση σημείων ισορροπίας με βάση δικαϊκές και αξιακές σταθμίσεις μεταξύ διακυβευόμενων αγαθών και συμφερόντων.

Σε εφαρμογή της ως άνω αρχής, στην μελέτη οριοθέτησης των ρεμάτων χρειάζεται να εφαρμόζεται και να υιοθετείται μία σειρά από κανόνες οριοθέτησης, οι οποίες αναλύονται ακολούθως και είναι απόλυτα συμβατές με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Ειδικότερα:

Η σύγχρονη άποψη για την οριοθέτηση των ρεμάτων βασίζεται στην αρχή της προστασίας της φύσης και στο ότι η ζώνη κάθε ρέματος αποτελεί χώρο που ανήκει στο ρέμα για την πραγματοποίηση του πολλαπλού του ρόλου, δηλαδή της διόδευσης των επιφανειακών (και εν μέρει υπόγειων και πηγαίων) νερών με ασφάλεια στους τελικούς αποδέκτες, αλλά και της διατήρησης των αντίστοιχων οικοσυστημάτων. Συμπληρωματικά ο ρόλος των ρεμάτων περιλαμβάνει και τη διατήρηση ζωνών για βλάστηση, αναψυχή και ανανέωση του αέρα στις δομημένες περιοχές.

Για τη βασική προσέγγιση οριοθέτησης ακολουθούνται ιεραρχικά τα ακόλουθα βήματα:

Πρωτίστως πραγματοποιείται  συλλογή στοιχείων και μελέτη των υφιστάμενων συνθηκών απορροής και διόδευσης των πλημμυρικών παροχών για τα πλημμυρικά μεγέθη σχεδιασμού (με περίοδο επαναφοράς τα 50 έτη). Σε δεύτερο στάδιο, στους κλάδους των ρεμάτων που υπάρχει φυσική κοίτη (ενδεχομένως με τεχνικά έργα διέλευσης κάτω από δρόμους) χαράσσονται οι γραμμές πλημμύρας και οι οριογραμμές με βάση την προσομοίωση της ανομοιόμορφης ροής. Σε τρίτο στάδιο, στις περιοχές που δεν υπάρχουν έργα διευθέτησης ή άλλα έργα διόδευσης των πλημμυρικών παροχών αλλά υπάρχει ιστορική κοίτη που διαπιστώνεται από παλαιότερα σχέδια, χάρτες ή φωτοληψίες, διαμορφώνεται η κοίτη στο ίχνος της ιστορικής κοίτης (ανασύσταση ρέματος), με ανοικτή διατομή κατά το δυνατόν και τα απαραίτητα τεχνικά έργα διέλευσης κάτω από δρόμους, αρχικά ως χωμάτινη ή αν αυτή η επιλογή δεν είναι τεχνικά αποδεκτή, με υλικά φιλικά στο περιβάλλον (από πέτρα, συρματοκιβώτια κλπ). Η λύση αυτή απαιτεί την απομάκρυνση κτισμάτων και εμποδίων (νόμιμων ή αυθαίρετων) στη διαδρομή που για δομημένες περιοχές μπορεί να έχει μεγάλες κοινωνικοοικονομικές επιπτώσεις. Ωστόσο, στο πλαίσιο της αρχής της βιωσιμότητας, σε περιπτώσεις όπου κρίνεται επιστημονικά απαραίτητο προτείνονται υβριδικές προσεγγίσεις (με ανοικτές διατομές και τμήματα κλειστών διατομών όπου απαιτείται) που πλησιάζουν κατά το δυνατόν την ιστορική κοίτη, λαμβάνοντας υπόψη αφενός τις περιπτώσεις που λόγω της ιστορικής κοίτης αναγνωρίζονται στοιχεία φυσικού οικοσυστήματος και αφετέρου το στόχο να περιοριστούν κατά το δυνατόν οι υπέρμετρες αρνητικές οικονομικές και κοινωνικοοικονομικές επιπτώσεις. Σε τέταρτο στάδιο, στις περιοχές ήπιου αναγλύφου χωρίς μισγάγγειες και χωρίς ιστορική κοίτη ο μελετητής επιλέγει τον τρόπο διόδευσης των πλημμυρικών παροχών με χάραξη ανοικτών αγωγών (τάφρων ή επενδεδυμένων) αν η λύση αυτή είναι τεχνικά πρόσφορη. Εναλλακτικά, και κυρίως σε περιπτώσεις πολύ μικρών παροχών και επίπεδου αναγλύφου μπορεί οι πλημμυρικές παροχές να διοδεύονται προς στον τελικό αποδέκτη με δίκτυο ομβρίων με κλειστούς αγωγούς που σχεδιάζεται σε εγκεκριμένα πολεοδομικά σχέδια. Σε επόμενο στάδιο, στις περιπτώσεις που για το ρέμα υπάρχουν εγκεκριμένες οριογραμμές (ακόμη και με παλαιότερες διατάξεις π.χ. του 2002) γίνεται έλεγχος επάρκειας των προτεινόμενων έργων διευθέτησης και αναλόγως αυτά γίνονται αποδεκτά ή ενισχύονται χωρίς την ανάγκη της επανάληψης της διαδικασίας οριοθέτησης. Η διαδικασία του επανακαθορισμού των οριογραμμών γίνεται μόνο αν συντρέχουν λόγοι δραστικής αλλοίωσης των υδρολογικών και μορφολογικών στοιχείων του ρέματος και του αναγλύφου. Σε τελικό στάδιο, στις περιπτώσεις ρεμάτων με εγκεκριμένα ή μελετημένα έργα που όμως δεν έχουν υλοποιηθεί και δεν διαθέτουν εγκεκριμένες οριογραμμές, η μελέτη οριοθέτησης γίνεται με τα έργα που ενδεχομένως τροποποιούνται ή επαναμελετώνται ώστε να είναι τεχνικά άρτια στις νέες συνθήκες.

6. Η αρχή της μη αποσπασματικής οριοθέτησης των ρεμάτων μέσα από τη νομολογία του ΣτΕ

Το ζήτημα της μη οριοθέτησης ρεμάτων πριν από την περιβαλλοντική αδειοδότηση έχει απασχολήσει αρκετά τη νομολογία. Εκ της νομολογίας έχει κριθεί ότι ο καθορισμός οριογραμμών του ρέματος αποτελεί κατά νόμο προϋπόθεση για την έκδοση πράξης χωροθέτησης και έγκρισης περιβαλλοντικών όρων έργου ή δραστηριότητας πλησίον ρέματος^[20]. Στην περίπτωση δε που δεν έχει λάβει χώρα οριοθέτηση ρέματος, έχει κριθεί εξάλλου, ότι είναι τουλάχιστον υποχρεωτική η μελέτη και κατασκευή του έργου κατά τρόπο που δεν θα επηρεάζει τη φυσική λειτουργία του ρέματος. Εφόσον πληρούται αυτή η προϋπόθεση, ήτοι οποιοδήποτε έργο θα εκτελείται μόνο εάν δεν επηρεάζεται με αυτό η φυσική λειτουργία του ρέματος, γίνεται δεκτό ότι η παράλειψη οριοθέτησης του ρέματος πριν από την έγκριση περιβαλλοντικών όρων του έργου δεν συνιστά πλημμέλεια της έγκρισης^[21].

• Υπόθεση Ρέματος Ποδονίφτη.

Το ως άνω σκεπτικό διατυπώθηκε και στη απόφαση ΣτΕ 2165/2019, με την οποία ακυρώθηκε η απόφαση 106787/5871/8.11.2018 του Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής που  ενέκρινε τους περιβαλλοντικούς όρους της μελέτης του έργου που φέρει τον τίτλο «Διευθέτηση του Ρέματος Ποδονίφτη από την γέφυρα της οδού Χαλκίδος, έως τη γέφυρα της οδού Εράτωνος». Το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο έκανε έτσι δεκτή την προσφυγή του Δήμου Φιλαδέλφειας – Χαλκηδόνας, έκρινε ότι η Περιφέρεια αιτιολόγησε επαρκώς την ανάγκη διευθέτησης του ρέματος, όχι όμως και την επιλογή της κατασκευής τσιμεντένιου αγωγού, ο οποίος θα εμποδίζει την τροφοδοσία των υπόγειων υδροφορέων. Περαιτέρω, επισήμανε ότι  δεν απαιτείται η έκδοση πράξης οριοθέτησης για τον καθορισμό οριογραμμών του ρέματος  πριν από την έγκριση περιβαλλοντικών όρων, εφόσον , κατά το νόμο, η οικεία ΜΠΕ των έργων περιλαμβάνει την πρόταση οριοθέτησης για τον καθορισμό οριογραμμών του επηρεαζόμενου ρέματος.

Αναλυτικότερα, στην απόφαση σημειώνεται ότι «αιτιολογείται επαρκώς η κατ’ αρχήν ανάγκη διευθέτησης του ρέματος Ποδονίφτη στο συγκεκριμένο τμήμα, ενόψει του ιστορικού πλημμυρών της περιοχής και των πορισμάτων της προκαταρκτικής αξιολόγησης των κινδύνων πλημμύρας», αντίθετα «δεν αιτιολογείται επαρκώς η επιλογή της λύσης της διευθέτησης με ανοιχτή ορθογωνική διατομή από οπλισμένο σκυρόδεμα, ενόψει μάλιστα των αντιρρήσεων της Διεύθυνσης Υδάτων, σύμφωνα με τις οποίες η διαμόρφωση της κοίτης με αυτόν τον τρόπο θα επηρεάσει σημαντικά την ποσοτική κατάσταση των υπογείων υδάτων (…) αλλά και της Διεύθυνσης Δασών, σύμφωνα με την οποία η σκυροδέτηση της κοίτης του ρέματος θα έχει σημαντικές και μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στην πανίδα και τη χλωρίδα της περιοχής της κοίτης».

Από την παραπάνω απόφαση ΣτΕ συνάγεται ότι, τα προτεινόμενα στην τεχνική μελέτη υλικά ήταν μη φιλικά για το περιβάλλον με πιθανές σοβαρές επιπτώσεις για τον υδροφόρο ορίζοντα, το οικοσύστημα αλλά ενδεχομένως και για τη δημόσια υγεία, όπως είχε επισημανθεί με τις γνωμοδοτήσεις τόσο της Διεύθυνσης Υδάτων όσο και της Διεύθυνσης Δασών. Συνεπώς, κατά την περιβαλλοντική διαβούλευση απαιτούνται οι ουσιώδεις γνωμοδοτήσεις όλων των συναρμοδίων φορέων, οι οποίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ώστε να αποφεύγεται η περιβαλλοντική επιβάρυνση που είναι δυνατόν να προκαλέσουν τα τεχνικά έργα κατά τις εργασίες οριοθέτησης ρέματος.

• Υπόθεση Ρέματος Πικροδάφνης.

Περαιτέρω, ενδιαφέρον παρουσιάζει η γνωμοδότηση Π.Ε 149/2020  του ΣτΕ σχετικά με την επεξεργασία σχεδίου ΠΔ για την επικύρωση καθορισμού οριογραμμών του ρέματος Πικροδάφνης, με την οποία «εξειδικεύεται» η σχετική μέχρι σήμερα νομολογία στα εξής ζητήματα:

α) Τέθηκε το ζήτημα ύπαρξης κτισμάτων μεταξύ των προτεινόμενων οριογραμμών του υδατορέματος  χωρίς την κατασκευή έργων διευθέτησης και των οριογραμμών του υδατορέματος με την κατασκευή έργων διευθέτησης. Στο πλαίσιο δε της πολεοδομικής νομοθεσίας θα πρέπει να εξετάζεται η νομιμότητα των κτισμάτων αυτών και τούτο καθώς η εξαίρεση των κτισμάτων από την προτεινόμενη οριογραμμή του ρέματος με την κατασκευή έργων διευθέτησης συνεπάγεται τη δυνατότητα υπαγωγής των αυθαιρέτων κτισμάτων στις διατάξεις των άρθρων 96 επ. του Ν.4495/2017 περί αναστολής κατεδάφισης ή εξαίρεσης από αυτήν (βλ. και άρθρο 89 παρ.2 περ.ιγ του ιδίου νόμου).

β) Τέθηκε το ζήτημα τεκμηρίωσης της οριοθέτησης στο σύνολο του ρέματος προκειμένου να διασφαλίζεται η ακώλυτη λειτουργία του ως οικοσυστήματος (καθώς εξαιρούνται τμήματα του ρέματος από την οριοθέτηση).

Σε συνέχεια του ως Πρακτικού επεξεργασίας του ΣτΕ και αντίστοιχα με την απόφαση ΣτΕ 2165/2019 για το ρέμα Ποδονίφτη, στην περίπτωση του ρέματος της Πικροδάφνης, το ΣτΕ με την πρόσφατη με αριθμό 2313/2020 απόφασή του έκανε δεκτή την προσφυγή τριών φορέων και μιας κίνησης πολιτών (Ελληνική Εταιρεία Προστασίας της Φύσης, Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία, Σύλλογος Προστασίας και Περίθαλψης Άγριας Ζωής και η Κίνηση Πολιτών Ηλιούπολης), και ακύρωσε τους περιβαλλοντικούς όρους της διευθέτησης τμήματος του ρέματος, που είχε εγκρίνει το 2016 η Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής, για το λόγο του ότι δεν έλαβε χώρα συνολική οριοθέτηση του ρέματος πριν από την περιβαλλοντική του αδειοδότηση. Ειδικότερα, με την αίτηση ακυρώσεως προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει, διότι εγκρίνει έργα διευθέτησης του ρέματος χωρίς να έχει προηγηθεί η οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του ή πρόταση για την οριοθέτησή του στο σύνολο αυτού.

Το ΣτΕ έδωσε επίσης τετράμηνη προθεσμία στη Διοίκηση να καταθέσει σχέδιο Προεδρικού Διατάγματος για το σύνολο του ρέματος, να καταγράψει και να κατεδαφίσει τα αυθαίρετα κοντά ή μέσα στην κοίτη του και να μην εκδώσει νέες οικοδομικές άδειες στις παρόχθιες ζώνες, βάζοντας φρένο στην προσπάθεια της Περιφέρειας Αττικής να διευθετήσει το ρέμα με σειρά αντιπλημμυρικών έργων που θα οδηγούσαν ουσιαστικά στη μετατροπή του από φυσικό ρέμα σε ανοιχτό αγωγό ομβρίων. Όπως επισημαίνεται στην απόφαση, το Συμβούλιο της Επικρατείας είχε ήδη με την 1242/2008 απόφαση του επιβάλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να προχωρήσει σε, τεκμηριωμένη με τα κατά νόμο αναγκαία στοιχεία και μελέτες, οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του προκειμένου να διασφαλισθεί η ακώλυτη λειτουργία του ως οικοσυστήματος. Η συνολική αυτή οριοθέτηση συνιστά, επομένως, προϋπόθεση για την εκτέλεση οποιωνδήποτε έργων επί του ρέματος, όπως τα επίδικα έργα διευθέτησης.

Το ΣτΕ ζήτησε επιπλέον να απαγορευθεί κάθε έργο και να μην εκδοθεί καμία οικοδομική άδεια σε οικόπεδα εντός των οριογραμμών του ρέματος, καθώς και την άμεση καταγραφή όλων των αυθαίρετων κατασκευών που βρίσκονται εντός αυτής της ζώνης, να μην επιτραπεί η νομιμοποίησή τους, αλλά αντίθετα να δρομολογηθεί η κατεδάφισή τους. Το φθινόπωρο του 2020, το ΣτΕ είχε απορρίψει σχέδιο Προεδρικού Διατάγματος με το οποίο επιχειρήθηκε η οριοθέτηση τμήματος μόνο του ρέματος (από την Ηλιούπολη έως τις εκβολές) με την ίδια αιτιολογία. Στην περίπτωση αυτή, επρόκειτο για οριοθέτηση ρέματος εντός οικοσυστήματος στο οποίο ενδημεί προστατευόμενη πανίδα, συνεπώς σε περιοχή αυξημένης περιβαλλοντικής προστασίας. Στις περιπτώσεις των ευαίσθητων οικοσυστημάτων ή περιοχών αυξημένου φυσικού κάλλους και εν γένει ειδικής περιβαλλοντικής προστασίας, απαιτείται  η οριοθέτηση ρέματος να γίνεται με προεδρικό διάταγμα, όπως έχει κρίνει το ΣτΕ σε σειρά αποφάσεων. Με το προεδρικό διάταγμα, πλην της οριοθέτησης, εγκρίνονται οι περιβαλλοντικοί όροι, όπως έχουν τεθεί μέσα από διαδικασία περιβαλλοντικής διαβούλευσης. κατά τις αρχές που περιγράφονται παραπάνω.

Ως εκ των ανωτέρω και δη από το διατακτικό της πρόσφατης με αριθμό 2313/2020 απόφασης του ΣτΕ, με την οποία το Δικαστήριο εκφράζει την τελική του θέση, εμφαίνεται ότι η απόφαση αυτή προσεγγίζει πιο συστηματικά το ζήτημα της οριοθέτησης των ρεμάτων αναδεικνύοντας την ανάγκη δράσης της Διοίκησης σε σεβασμό προς το περιβάλλον και σε συμμόρφωση με το δίκαιο προστασίας των υδατορεμάτων.

• Υπόθεση Μεγάλου Ρέματος της Ραφήνας.

Αντίθετη στάση ακολούθησε το ΣτΕ στην περίπτωση του Μεγάλου Ρέματος της Ραφήνας, απορρίπτοντας την προσφυγή κατοίκων και περιβαλλοντικών συλλόγων της περιοχής οι οποίοι ζητούσαν την ακύρωση της Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων που μετατρέπει 17 χλμ. του χειμάρρου σε τεχνητό αγωγό ομβρίων, επενδυμένο με σκυρόδεμα και συρματοκιβώτια. Με την απόφαση 2145/2020, το Ε’ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας έκρινε ως νόμιμη την οικεία ΥΑ περί έγκρισης των περιβαλλοντικών όρων της διευθέτησης και της οριοθέτησης του Ρέματος Ραφήνας απορρίπτοντας την αίτηση ακύρωσης. Κρίθηκε ότι η προτεινόμενη λύση αποτελεί τη βέλτιστη λύση, εφόσον καταφέρνει να διασφαλίσει την αντιπλημμυρική προστασία της περιοχής και ταυτόχρονα να ενταχθεί όσο γίνεται πιο αρμονικά στο περιβάλλον. Αναγνωρίσθηκε η αναγκαιότητα κατασκευής του επίδικου έργου, συνιστάμενη στην αποτροπή των μεγάλων και διαρκώς αυξανόμενων πλημμυρικών κινδύνων της περιοχής, και έγινε δεκτό ότι το θέμα του φράγματος ανάσχεσης εξετάστηκε από τη μελέτη και επελέγη, μετά λόγου γνώσεως, ήτοι ενόψει κυρίως των υπολογισμών της υδραυλικής μελέτης, η κατασκευή του σε μεταγενέστερο εύθετο χρόνο κατόπιν εκτιμήσεως της επιρροής των έργων της Α’ φάσης επί του πλημμυρικού κινδύνου. Κρίθηκε ακόμη ότι δεν προβλέπεται στην περιοχή των εκβολών του ρέματος Ραφήνας ούτε δόμηση ούτε επιχωμάτωση ούτε άσκηση οχλουσών δραστηριοτήτων. Αντιθέτως επιδιώκεται η διεύρυνση της ζώνης του ρέματος στην περιοχή αυτή από 28,00 μ. σε 45,00 μ. για την κατά το δυνατόν διασπορά της παροχής. Έγινε ακόμη δεκτό ότι εντός της περιοχής δεν υπάρχουν θεσμοθετημένες οικολογικά ευαίσθητες – προστατευόμενες περιοχές του δικτύου Φύση 2000, περιοχές Corine, περιοχές που να έχουν χαρακτηριστεί ως Τοπία Ιδιαίτερου Φυσικού Κάλλους (ΤΙΦΚ), Καταφύγια Άγριας Ζωής και Υγρότοποι, ενώ αφενός μεν στα έργα διευθέτησης του ρ. Ραφήνας χωροθετούνται εξ ολοκλήρου εκτός της παραπάνω περιοχής και απέχουν απόσταση μεγαλύτερη των 4,5 χλμ. από Ζώνες Ειδικής Προστασίας – Ζ.Ε.Π αφετέρου δε το επίδικο έργο βρίσκεται εκτός των προστατευόμενων περιοχών Natura, ΣΠΠ, ΕΖΔ ή ΖΕΠ, οι οποίες περιγράφονται στη Μ.Π.Ε. και βρίσκονται στην ευρύτερη περιοχή.

7. Η Αρχή της προφύλαξης κατά το Ενωσιακό Δίκαιο στο πεδίο οριοθέτησης των ρεμάτων κατά το δίκαιο Περιβάλλοντος

Η αρχή της προφύλαξης εμφανίστηκε στη Διακήρυξη του Ρίο του 1992 ως αρχή 15, σύμφωνα με την οποία «… προκειμένου να προστατευθεί το περιβάλλον, η προληπτική προσέγγιση πρέπει να εφαρμόζεται ευρέως από τα Κράτη σύμφωνα με τις δυνατότητες τους. Όπου επαπειλούνται σοβαρές ή ανεπανόρθωτες βλάβες, η έλλειψη επιστημονικής βεβαιότητας δεν πρέπει να αποτελεί λόγο ματαίωσης αποδοτικών, συγκριτικά με το κόστος τους, μέτρων για να προληφθεί η περιβαλλοντική υποβάθμιση». Η αρχή της προφύλαξης έχει χαρακτηριστεί ως μία αλλαγή προτύπου στο διεθνές περιβαλλοντικό δίκαιο, και εισήχθη στη Συνθήκη της Ε.Ε. με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, το 1993. Διατυπώνεται δε στο άρθρο 191 ΣΛΕΕ.

Σε αντίθεση με την αρχή της πρόληψης^[22], η οποία επιβάλλει τη λήψη προληπτικών μέτρων εάν είναι αποδεδειγμένο, με τα μέχρι εκείνη τη στιγμή πορίσματα και δεδομένα της επιστήμης, ότι μια συγκεκριμένη δραστηριότητα είναι επιβλαβής για το περιβάλλον, η αρχή της προφύλαξης επιβάλλει τη λήψη τέτοιων μέτρων (θετικών ή αρνητικών), αρκεί να υπάρχει υπόνοια ή διαίσθηση ότι μια δραστηριότητα μπορεί να δημιουργήσει κινδύνους στο περιβάλλον, υφίσταται δηλαδή σε στάδιο διακινδύνευσης. Αρκούν συνεπώς οι ενδείξεις ή οι υπόνοιες για δυσμενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον ή στην δημόσια υγεία που θεμελιώνονται με βάση τα μέχρι μια δεδομένη στιγμή επιστημονικά δεδομένα (έστω κι αν αυτά δεν έχουν επιβεβαιωθεί ή διαψευσθεί) για να ληφθούν τα πρόσφορα μέτρα. Δεν έχουμε, με άλλα λόγια, να κάνουμε με μέτρα που βασίζονται σε μια αντικειμενική εκτίμηση των επιστημονικών δεδομένων (όπως π.χ. ο επικίνδυνος χαρακτήρας ενός συγκεκριμένου χημικού προϊόντος) αλλά σε μια υποκειμενική ή διαισθητική προσέγγιση των προβλημάτων, ακόμα και σε ημιτελείς ή ατελείς γνώσεις.

Στην περίπτωση προστασίας των ρεμάτων ως φυσικών οικοσυστημάτων και συμφώνως προς την αρχή της προφύλαξης θα πρέπει το κράτος να λάβει τα απαραίτητα μέτρα αν κρίνει ακόμα και χωρίς βεβαιότητα ότι μια δραστηριότητα ή ένα έργο θα έχουν επιβλαβείς συνέπειες στην φύση του ρέματος.

Όσον αφορά δε το ζήτημα της μελλοντικής στρατηγικής για την αποφυγή των φυσικών καταστροφών πρέπει «να επικεντρωθούμε στην προφύλαξη», δηλαδή να αποφύγουμε όσο το δυνατόν την τρωτότητα και εν συνεχεία εκεί που υπάρχει η ελάχιστη δυνατή, να σταματήσουμε να αποδεχόμαστε τα τετελεσμένα γεγονότα.^[23]

Η αρχή της προφύλαξης εφαρμόζεται στη μελέτη ενός ρέματος με τον εξής τρόπο: Με την προληπτική μείωση της πλημμυρικής διακινδύνευσης με μικρά τοπικά έργα ελέγχου και ρύθμισης των πλημμυρικών ροών σε εκτάσεις εκτός ρέματος. Τα έργα αυτά σχεδιάζονται για μια επιπλέον θωράκιση της περιοχής από πλημμύρες λόγω της αβεβαιότητας του κλίματος.

8.Αρχή αναγκαιότητας εναλλακτικών λύσεων^[24] κατά τη Σ.Π.Ε (Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων  στην περίπτωση οριοθέτησης ρέματος με έργα διευθέτησης)

Χαρακτηριστική απόφαση εφαρμογής αυτής της αρχής (αναλογικά και για το στάδιο της ΣΜΠΕ) συνιστά η απόφαση 2165/2019 του Συμβουλίου της Επικρατείας σχετικά με την οριοθέτηση ρέματος «Ποδονίφτη». Σύμφωνα με αυτήν έγινε δεκτή η αίτηση ακύρωσης και ακυρώθηκε η ΑΕΠΟ λόγω  μη επαρκούς αιτιολογίας των εναλλακτικών τεχνικών λύσεων για την οριοθέτηση του ρέματος «Ποδονίφτη» που αναφέρονταν στη Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων. Το ΣτΕ προβαίνει σε έλεγχο της αιτιολογίας της πράξης (ΑΕΠΟ) ως προς την επιλογή της τεχνικής λύσης και της απόρριψης άλλων εναλλακτικών τεχνικών λύσεων προβάλλοντας την αναγκαιότητα εναλλακτικών σεναρίων ειδικώς για την περίπτωση των ρεμάτων.

Ειδικότερα, κρίνεται ότι αιτιολογείται κατ’ αρχάς επαρκώς η ανάγκη διευθέτησης του υδατορέματος στο συγκεκριμένο τμήμα, ενόψει του ιστορικού πλημμυρών της περιοχής και των πορισμάτων της προκαταρκτικής αξιολόγησης των κινδύνων πλημμύρας (που διεξάγεται στο πλαίσιο των διατάξεων της Οδηγίας 2007/60/ΕΚ και της σχετικής εσωτερικής νομοθεσίας), που έχει ληφθεί υπόψη κατά τη σύνταξη της ΜΠΕ του έργου.

Με το σκεπτικό της εν λόγω απόφασης επιβεβαιώνεται η οριοθέτηση του δικαστικού ελέγχου της βιώσιμης ανάπτυξης και η συστηματοποίηση των κριτηρίων που υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο. Ως εκ τούτου ο δικαστικός έλεγχος παραμένει έλεγχος νομιμότητας και πληρότητας της Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και της επάρκειας της αιτιολόγησης της τελικής διοικητικής πράξης.

 

Γ. Η διαδικασία οριοθέτησης των ρεμάτων κατά την εκπόνηση Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΤΠΣ)/Ειδικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΕΠΣ)^[25]

Ειδικότερα, για τη συμβατότητα των μελετών σε σχέση με την πρόσφατη νομολογία του ΣΤΕ^[26] θα πρέπει να αποσαφηνιστεί το πλαίσιο εκπόνησης και ολοκλήρωσης του σχεδιασμού στην περιοχή εντός του οποίου λαμβάνει χώρα και η επί μέρους οριοθέτηση των ρεμάτων.

Σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, το Ν. 4258/2014 (Διαδικασία Οριοθέτησης και ρυθμίσεις θεμάτων για τα υδατορέματα), το Ν. 4447/2016 άρθρα 7 και 8, την Υ.Α 27022/2017^[27] (Τεχνικές προδιαγραφές μελετών Ειδικών Χωρικών Σχεδίων του ν. 4447/2016), το Κεφάλαιο 3 της Υ.Α 27022/2017^[28] (Παρουσίαση υφιστάμενων χρήσεων γης, όρων και περιορισμών δόμησης στη ζώνη άμεσης επιρροής περιοχής μελέτης) και το άρθρο 130 του Ν. 4685/2020, η οριοθέτηση του ρέματος πραγματοποιείται ή δύναται να πραγματοποιείται σε δύο στάδια σχεδιασμού.

Κατά το  πρώτο στάδιο  εκπονείται το Τοπικό Πολεοδομικό Σχέδιο/Ειδικό Πολεοδομικό Σχέδιο στα πλαίσια του οποίου εκπονείται Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) περιλαμβανομένων και των προτάσεων οριοθέτησης ρεμάτων  και κατά το δεύτερο στάδιο εκπονείται το Πολεοδομικό Σχέδιο Εφαρμογής, στα πλαίσια του οποίου εκπονείται  η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) κατά την οποία συνεκτιμώνται και οι επιπτώσεις στο περιβάλλον από τα προτεινόμενα έργα διευθέτησης.

Περαιτέρω, στις περιπτώσεις όπου στο πρώτο επίπεδο σχεδιασμού προτείνονται και οριογραμμές ρεμάτων με έργα διευθέτησης, ορθό είναι λαμβάνοντας υπόψη όλη την προηγούμενη ανάλυση   να αποτυπώνονται και οι δυο γραμμές οριοθέτησης,  δηλαδή η γραμμή του ρέματος με τα  προτεινόμενα καταρχάς έργα διευθέτησης αλλά και η γραμμή του ρέματος χωρίς τα έργα διευθέτησης. Στο δεύτερο στάδιο σχεδιασμού θα λάβει χώρα η ανάλυση και ο έλεγχος για τα νόμιμα ή παράνομα κτίσματα που ευρίσκονται πλησίον του ρέματος, καθώς θα εξεταστούν επακριβώς οι οριογραμμές των ρεμάτων (στις περιπτώσεις προτεινόμενων έργων διευθέτησης).

Έως την υλοποίηση του έργου και την έγκριση του δεύτερου σταδίου σχεδιασμού, δηλαδή έως την έκδοση του Πολεοδομικού Σχεδίου Εφαρμογής, θα πρέπει να ισχύουν σε κάθε περίπτωση οι γραμμές πλημμύρας του ρέματος χωρίς τα έργα διευθέτησης.

Συνεπώς, ο ενδελεχής έλεγχος τόσο για την έγκριση των έργων διευθέτησης υπό την εκπόνηση ΜΠΕ όσο και η ανάλυση των υφιστάμενων εμπραγμάτων δικαιωμάτων λόγω και της κλίμακας μελέτης φαίνεται καταρχάς πρόσφορο ότι λαμβάνει χώρα κατά το δεύτερο στάδιο σχεδιασμού, αυτό του Πολεοδομικού Σχεδίου Εφαρμογής. Συμμορφούμενοι με το πνεύμα της γνωμοδοτήσεως του ΣτΕ έως την ολοκλήρωση του δεύτερου σταδίου θα πρέπει να προβλέπονται επιπλέον   ειδικοί όροι – απαγορεύσεις μεταβατικού χαρακτήρα.

Τέλος, στην περίπτωση όπου παράλληλα με την πρόταση οριοθέτησης προβλέπονται και έργα διευθέτησης (ως προτεινόμενα καταρχάς)  η καταγραφή και των δύο γραμμών οριοθέτησης κατά το προτεινόμενο σχέδιο, ήτοι των γραμμών πλημμύρας χωρίς τα έργα διευθέτησης και των οριογραμμών μετά την εκτέλεση έργων διευθέτησης, έχει προστατευτικό χαρακτήρα, καθώς έως την ολοκλήρωση των έργων διευθέτησης του ρέματος, το ρέμα είναι οριοθετημένο και απομένει να προβλεφθούν οι συνέπειες οριοθέτησης για το συγκεκριμένο διάστημα και συνεπώς εκπληρώνεται το σύνολο των απαιτήσεων της Κείμενης Εθνικής και Ενωσιακής Νομοθεσίας και της νομολογίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου.

^[1] https://ec.europa.eu/clima/policies/eu-climate-action/2030_ctp_el.

^[2] https://www.consilium.europa.eu/media/46514/st12261-en20.pdf.

^[3] Ευπάθεια (IPCC,2007) είναι ο βαθµός στον οποίο ένα σύστηµα υπόκειται, και αδυνατεί να αντιµετωπίσει, στις αρνητικές επιπτώσεις της κλιµατικής αλλαγής, συµπεριλαµβανοµένης της κλιµατικής µεταβλητότητας και των ακραίων κλιµατικών συνθηκών. Η ευπάθεια αποτελεί συνάρτηση του χαρακτήρα, του µεγέθους και του ρυθµού της αλλαγής και της µεταβλητότητας του κλίµατος στα οποία εκτίθεται ένα σύστηµα, η ευαισθησία του και η προσαρµοστική του ικανότητα.

^[4]άρθρο 1 ν. 4258/2014- ορισμός υδατορέματος.

«Υδατορέματα ή υδατορεύματα ή ρέματα (μη πλεύσιμοι ποταμοί, χείμαρροι, ρέματα και ρυάκια): οι φυσικές ή διευθετημένες διαμορφώσεις της επιφάνειας του εδάφους που είναι κύριοι αποδέκτες των υδάτων της επιφανειακής απορροής και διασφαλίζουν τη διόδευσή τους προς άλλους υδάτινους αποδέκτες σε χαμηλότερες στάθμες. Στην έννοια του υδατορέματος δεν περιλαμβάνονται τα εγγειοβελτιωτικά έργα, όπως αρδευτικές και αποστραγγιστικές τάφροι».

^[5]Βλ. Γλυκερία Π. Σιούτη  ‘Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος’ (Γ’ έκδοση 2018, σελ.315 επ.),

Εκδόσεις Σάκκουλα.

^[6]Βλ.ΠερΔικ, 2/2020, σελ. 306 – 308 Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 2165/2019 – Τα υδατορέματα ως στοιχείο προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος Κωνσταντίνα Σταματίου, Δικηγόρος, Υπ. Δρ. ΤΝΠ QUALEX.

^[7]Βλ . Κ.Σερράος, Δ. Μέλισσας, βιβλίο ‘ΦΥΣΙΚΕΣ ΚΑΤΑΣΤΡΟΦΕΣ ΚΑΙ ΧΩΡΙΚΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ’ Δημοσιεύματα Σπουδαστηρίου Πολεοδομικών Ερευνών ΕΜΠ [5], Εκδόσεις Σάκκουλα.

^[8]ΣτΕ 1074/2014,ΠερΔικ 1/2014, σελ. 110 – 111, ΤΝΠ Qualex.

^[9]Απόστολος Παπακωσταντίνου, άρθρο «ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ Σ.Τ.Ε. ΓΙΑ ΤΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ, 2003/ΙΙ», Νόμος+Φύση.

^[10]ΣτΕ 1407/2019, ΤΝΠ Qualex.

^[11]ΣτΕ ΠΕ 97/2014 Επεξεργασία σχεδίου προεδρικού διατάγματος «Επικύρωση καθορισμού οριογραμμών τμημάτων τριών ρεμάτων “Λοτσάνικου Λάκκου, Καρατζά Λάκκου και Καρόλακκα” στη θέση “Σκουριές” του Δήμου Αριστοτέλη (ν. Χαλκιδικής), ΤΝΠ Qualex.

^[12]Η πρώτη αποκάλυψη ρέματος σημειώνεται το 1970 στο ρέμα NAPA CREEK στην Καλιφόρνια.

^[13]  Robert F. Smith, Urban stream renovation: incorporating societal objectives to achieve ecological improvements, URBAN STREAMS 35 2016, σ. 365.

^[14]http://www.arch.ntua.gr/sites/default/files/project/11107_/teyhos_kritsotaki.pdf.

^[15]ΣτΕ 1990/2007

Επειδή, τα ρέματα ως στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος αποτελούν αντικείμενα συνταγματικής προστασίας, που αποβλέπει στη διατήρηση της φυσικής τους κατάστασης και στη διασφάλιση της επιτελούμενης από αυτά λειτουργίας της απορροής των υδάτων και συνεπώς η εκτέλεση τεχνικών έργων πλησίον ρέματος επιτρέπεται μόνο εφόσον διασφαλίζεται η ανεμπόδιστη εκτέλεση της φυσικής αυτής λειτουργίας τους. Για να εξασφαλισθεί ο σκοπός αυτός απαιτείται, πριν την εκτέλεση των τεχνικών έργων πλησίον ρέματος, ο καθορισμός της οριογραμμής του σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 6 του ν. 880/1979 (ΦΕΚ 58 Α΄), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 5 του ν. 3010/2002, έτσι ώστε η μελετώμενη επέμβαση να γίνεται εν όψει της υπάρξεως του ρέματος, αποκλειομένης σε κάθε περίπτωση οιασδήποτε εργασίας επιχωματώσεως ή καλύψεως αυτού (βλ. ΣτΕ 453/2003).

^[16]Πρβλ. ακόμη Σ.τ.Ε. 4577/1998. Βλ. επίσης Π.Ε. 247/2003, με σημείωμα Απ. Παπακωνσταντίνου, Νόμος+Φύση.

^[17]ΓνωμΝΣΚ 97/2013 Τμ. Α΄ [Κατάληψη χειμάρρου από οικοδομή – Αρμοδιότητα αποχαρακτηρισμού ρέματος],

ΠερΔικ, 3/2013, σελ. 587 – 590, ΤΝΠ Qualex.

^[18] Απόστολος Παπακωσταντίνου, άρθρο «ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ Σ.Τ.Ε. ΓΙΑ ΤΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ, 2003/ΙΙ», Νόμος+Φύση.

^[19]ΣτΕ 2794/2017, ΣτΕ 5460/2012 7μ. σκ. 5, 2636/2009 Ολ., 3478/2000 Ολ., 2537/1996 Ολ., 2755/1994 Ολ.

^[20] ΣτΕ 463/2010 Ολ., ΣτΕ 2752/2013, ΣτΕ 4494/2009.

^[21] ΣτΕ463/2010 Ολ., ΣτΕ 856/2018, ΣτΕ 3430/2006.

^[22]  Ευάγγελος Αθανασόπουλος, Δικηγόρος, «Η προστασία των ρεμάτων υπό την ΑΚ 57» ΔΝ ΠερΔικ, 3/2016, σελ. 408 – 412.

^[23] Νικόλαος Ρόζος, Επίτιμος Αντιπρόεδρος ΣτΕ, «Η νομολογία του ΣτΕ στην αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών», βιβλίο ‘Κ.Σερράος, Δ. Μέλισσας, ΦΥΣΙΚΕΣ ΚΑΤΑΣΤΡΟΦΕΣ ΚΑΙ ΧΩΡΙΚΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ’ Δημοσιεύματα Σπουδαστηρίου Πολεοδομικών Ερευνών ΕΜΠ [5], Εκδόσεις Σάκκουλα.

^[24]ΣτΕ 2794/2017, ΤΝΠ Qualex.

^[25] Κατά τα άρθρα 7 και 8 του Ν. 4447/2016.

^[26] ΣτΕ 2313/2020, Π.Ε 149/2020.

^[27] ΦΕΚ 1976 Β΄/2017.

^[28] ΦΕΚ 1976 Β΄/2017.

Άρθρο δημοσιευμένο στο νομικό περιοδικό Νόμος και Φύση, Τετάρτη 28 Απριλίου 2021

Link : https://nomosphysis.org.gr/21183/arxes-perivallontikoy-dikaioy-kata-tin-oriothetisi-ton-rematon/