1.Εισαγωγή
Οι πρόσφατες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) οριοθέτησαν εννοιολογικά και ουσιαστικά το περιεχόμενο των ρυθμίσεων του Ν.Ο.Κ.. Σύμφωνα με το ΣτΕ, η Πολιτεία οφείλει να θεσμοθετεί εργαλεία που προάγουν τη βιώσιμη ανάπτυξη με σεβασμό στο εκάστοτε τοπικό και εξειδικευμένο πολεοδομικό καθεστώς. Παράλληλα, η ανταπόκριση της χώρας μας στους στόχους της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας παραμένει ένα μεγάλο ζητούμενο, καθώς οι επιλογές πολιτικής προς αυτή την κατεύθυνση θα καθορίσουν τόσο το συνολικό μείγμα μέτρων, όσο και τον βαθμό στον οποίο θα επηρεαστούν οι κοινωνικές ομάδες. Υπό αυτό το πρίσμα, η θεσμοθέτηση στοχευμένων μέτρων για την ενεργειακή αναβάθμιση των κτιρίων, σε συνδυασμό με την ανάλυση ευρωπαϊκών βέλτιστων πρακτικών, αποτελεί επιτακτική ανάγκη, ιδιαίτερα για τα οικονομικά ευάλωτα νοικοκυριά. Στο πλαίσιο της παρούσας μελέτης και μετά από αυτό το νομολογιακό προηγούμενο, με το οποίο αναδείχθηκε ο προβληματισμός σχετικά με την αναγκαία στάθμιση μεταξύ άλλων, ειδικά, της ενεργειακής αναβάθμισης, της περιβαλλοντικής προστασίας, του πολεοδομικού κεκτημένου και του ορθολογικού πολεοδομικού σχεδιασμού, καθίσταται σαφές ότι υφίσταται ευθύνη της Πολιτείας να θεσπίσει ένα σαφές και συνεκτικό πλαίσιο. Η θεσμοθέτηση ενός ολοκληρωμένου μηχανισμού για την λελογισμένη παροχή πολεοδομικών κινήτρων προς όφελος της ενεργειακής και περιβαλλοντικής αναβάθμισης δεν μπορεί να παραμείνει ασαφής ή αποσπασματική.
Αντιθέτως, απαιτείται η διαμόρφωση ενός συνεκτικού συστήματος που θα λαμβάνει υπόψη τις εθνικές ανάγκες αλλά και τις τοπικές ιδιαιτερότητες, διασφαλίζοντας τη συνοχή με τον πολεοδομικό σχεδιασμό και τις συνταγματικές επιταγές του άρθρου 24.Ταυτόχρονα, η Πολιτεία έχει την υποχρέωση να ευθυγραμμιστεί με τις σύγχρονες εξελίξεις στις ευρωπαϊκές έννομες τάξεις, προκειμένου να διαμορφώσει ένα αποτελεσματικό εργαλείο ανάλυσης και κατανόησης των διαφορετικών δικαιικών συστημάτων, με σκοπό την συστηματοποίηση και την ορθολογική εφαρμογή των πολεοδομικών κινήτρων στο εθνικό δίκαιο, διαμορφώνοντας ένα σταθερό και λειτουργικό πλαίσιο για τη μετάβαση σε ένα πιο βιώσιμο και ανθεκτικά δομημένο περιβάλλον, σύμφωνα με τις ευρωπαϊκές κατευθύνσεις και τις βέλτιστες πρακτικές που εφαρμόζονται σε άλλα κράτη-μέλη της Ε.Ε.Η προσέγγιση αυτή μπορεί να αντλήσει στοιχεία από επιτυχημένα μοντέλα χωρικού σχεδιασμού που έχουν εφαρμοστεί σε ευρωπαϊκές χώρες, όπως η ενσωμάτωση κινήτρων ενεργειακής αναβάθμισης σε πολεοδομικά εργαλεία, η χρήση πολεοδομικών «μπόνους» για αειφόρο ανάπτυξη ή η προώθηση αστικών αναπλάσεων με βάση περιβαλλοντικά και κοινωνικά κριτήρια, όπως παρουσιάζονται στη συνέχεια. Η εναρμόνιση με τέτοια πρότυπα θα διασφαλίσει ότι τα πολεοδομικά κίνητρα στην Ελλάδα δεν θα λειτουργούν αποσπασματικά, αλλά ως μέρος μιας ολοκληρωμένης στρατηγικής που συνάδει με τους ευρωπαϊκούς στόχους για την πράσινη μετάβαση και τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η ανάγκη για νομική σαφήνεια και ασφάλεια δικαίου είναι κρίσιμη τόσο για τη διαμόρφωση συνεκτικών δημόσιων πολιτικών όσο και για την προσέλκυση επενδύσεων που προωθούν τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η δημιουργία ενός πλαισίου που θα διασφαλίζει την περιβαλλοντική προστασία και την αναβάθμιση του δομημένου περιβάλλοντος, υπηρετώντας την συνταγματική αρχή του βιώσιμου πολεοδομικού σχεδιασμού, αποτελεί αναγκαίο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση. Στο πλαίσιο των ανωτέρω, με την παρούσα μελέτη γίνεται παράθεση, σε συνέχεια αναλυτικής έρευνας στο ευρωπαϊκό πλαίσιο για την ενεργειακή απόδοση και αναβάθμιση κτιρίων, του νομικού πλαισίου ευρωπαϊκών χωρών (Γερμανία, Γαλλία, Αυστρία, Ιταλία, Ελβετία) με ειδική αναφορά στα κίνητρα και τις πολεοδομικές ρυθμίσεις που αφορούν την ενεργειακή αποδοτικότητα και περιβαλλοντική βιωσιμότητα των κτιρίων.
2.Η έρευνα σε ευρωπαϊκό επίπεδο
Σε πολλές χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης προβλέπονται διάφορα καταρχάς οικονομικά κίνητρα για την προώθηση της ενεργειακής αναβάθμισης, όπως φορολογικές απαλλαγές και επιδοτήσεις.
Αυτά τα κίνητρα είναι συνήθως οριζόντια, δηλαδή ισχύουν σε εθνικό επίπεδο, ανεξάρτητα από το συγκεκριμένο έργο ή την περιοχή, με στόχο να ενισχύσουν τις επενδύσεις στην ενεργειακή απόδοση. Στην Ελλάδα, προγράμματα όπως το «Εξοικονομώ» παρέχουν οικονομική ενίσχυση για ενεργειακές παρεμβάσεις στα κτίρια. Ένα σημαντικό χαρακτηριστικό της νομοθεσίας στις έννομες τάξεις που εξετάστηκαν είναι τα κίνητρα πολεοδομικού περιεχομένου που επιτρέπουν παρεμβάσεις με στόχο την αύξηση της περιβαλλοντικής και ενεργειακής ποιότητας των κτιρίων.
Σε ορισμένες περιπτώσεις, προβλέπονται παρεκκλίσεις από τους πολεοδομικούς κανόνες, όπως η αύξηση του συντελεστή δόμησης, της επιφάνειας και του ύψους των κτιρίων, ειδικά σε αστικές περιοχές με περιορισμένες δυνατότητες επέκτασης ή σε περιοχές που αντιμετωπίζουν υποβάθμιση. Παραδείγματα τέτοιων παρεκκλίσεων εφαρμόζονται σε χώρες όπως η Γαλλία, η Ιταλία, η Αυστρία και η Ελβετία, και φυσικά η Ελλάδα, όπως ήδη αναλύθηκε. Συνολικά, τα νομοθετικά πλαίσια στην Ευρώπη για την ενεργειακή αναβάθμιση και τη βιωσιμότητα των κτιρίων συνδυάζουν οριζόντια μέτρα και συγκεκριμένες πολεοδομικές ρυθμίσεις. Αυτός ο συνδυασμός επιτρέπει τη δημιουργία μιας ολοκληρωμένης και βιώσιμης στρατηγικής που προσαρμόζεται στις τοπικές ανάγκες, αλλά ταυτόχρονα διασφαλίζει ότι υπάρχουν κοινές κατευθυντήριες γραμμές και πρότυπα για την προώθηση της ενεργειακής αποδοτικότητας και της βιώσιμης ανάπτυξης σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.
2.1. Γερμανία
Η ενεργειακή ζήτηση στον κτιριακό τομέα, ειδικά στη Γερμανία, είναι καθοριστικής σημασίας για την επίτευξη των στόχων μείωσης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, σύμφωνα με το Ομοσπονδιακό Νόμο για την Προστασία του Κλίματος (Bundes-Klimaschutzgesetz ή KSG). Ο τομέας των κτιρίων αντιπροσωπεύει ένα μεγάλο ποσοστό της συνολικής τελικής ενεργειακής ζήτησης, και οι προσπάθειες για μείωση των εκπομπών έχουν επικεντρωθεί στην ενεργειακή απόδοση και την αυξανόμενη χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Η Πράξη Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων του 2020 (GEG) ενοποιεί προηγούμενους κανονισμούς και θέτει αυστηρά όρια στην πρωτογενή ενεργειακή ζήτηση για νέα και υφιστάμενα κτίρια, απαιτώντας τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης μέσω μονώσεων και την ενσωμάτωση ανανεώσιμων πηγών ενέργει- ας. Οι απαιτήσεις αυτές εναρμονίζονται με τα ευρύτερα κλιματικά σχέδια της Γερμανίας για μείωση των εκπομπών κατά 65% μέχρι το 2030.Η γερμανική πολεοδομική νομοθεσία επιτρέπει την προώθηση μέ- τρων προστασίας του κλίματος και ενεργειακής αποδοτικότητας, παρέχοντας τόσο στους δήμους όσο και στους κατασκευαστές εργαλεία για να εφαρμόζουν αυτά τα μέτρα. Ο Ομοσπονδιακός Κανονισμός Δόμησης (BauGB) δίνει με το άρθρο 248 στους δήμους τη δυνατότητα να ενσωματώνουν κανονισμούς προστασίας του κλίματος στα πολεοδομικά τους σχέδια, επιτρέποντας εξαιρέσεις από τους κανονισμούς δόμησης για λόγους ενεργειακής αποδοτικότητας, όπως η εγκατάσταση ηλιακών πάνελ, υπό την προϋπόθεση ότι οι αποκλίσεις είναι συμβατές με τα συμφέροντα των γειτόνων και την αρχιτεκτονική κουλτούρα. Αυτό επιτρέ- πει στους κατασκευαστές να εγκαθιστούν συστήματα ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, όπως φωτοβολταϊκά, ακόμη και αν παρεκκλίνουν από τοπικούς κανονισμούς ή περιορισμούς. Επιπλέον, το προ ισχύον άρθρο 24 του Κανονισμού Εξοικονόμησης Ενέργειας (EnEV) προέβλεπε τη δυνατότητα έγκρισης παρεκκλίσεων από τους γενικούς πολεοδομικούς κανονισμούς, εφόσον οι στόχοι ενεργειακής απόδοσης επιτυγχάνονταν με εναλλακτικά μέτρα. Η νομοθεσία, λοιπόν, παρέχει ευελιξία, διασφαλίζοντας ότι τα έργα προστασίας του κλίματος μπορούν να προχωρήσουν, ενώ λαμβάνονται υπόψη τα συμφέροντα της κοινότητας και η αισθητική του αστικού περιβάλλοντος. Με τη συνδυασμένη δράση των νόμων, των πολεοδομικών κανονισμών και οικονομικών κινήτρων, η Γερμανία στοχεύει σε σημαντικές βελτιώσεις στον κτιριακό τομέα, προκειμένου να επιτύχει τους φιλόδοξους κλιματικούς της στόχους.
2.2. Γαλλία
Η Γαλλία, στο πλαίσιο της ΕΕ, έχει θέσει φιλόδοξους στόχους για την επίτευξη ουδετερότητας άνθρακα έως το2050, με ενδιάμεσο στόχο τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά 40% έως το 2030 (σε σχέση με τα επίπεδα του 1990). Η νομοθεσία της ενθαρρύνει τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων, αν και η προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας περιορίζει την επιβολή υποχρεωτικών ανακαινίσεων. Χάρη στη συνταγματική της κουλτούρα, η γαλλική νομοθεσία έχει αναπτύξει ένα σύνολο μηχανισμών που υποτίθεται ότι συμβάλλουν στην επίτευξη του στόχου της ουδετερότητας του άνθρακα έως το 2050. Κυρίως, υπάρχουν κανόνες ενεργειακής συμμόρφωσης που ισχύουν για τα νέα και ανακαινισμένα κτίρια, οι οποίοι ελέγχονται στο πλαίσιο της έκδοσης οικοδομικών αδειών, ενώ πρόσφατα, τα κτίρια συγκεκριμένων οικονομικών τομέων επηρεάστηκαν από υποχρεώσεις ανακαίνισης ή κατασκευής με συγκεκριμένο τρόπο εντός σύντομου χρονικού διαστήματος, ενώ οι ιδιοκτήτες κλήθηκαν να ανακαινίσουν κτίρια κατοικιών που δεν πληρούν τους στόχους ενεργειακής κατανάλωσης, εάν θέλουν να τα εκμισθώσουν στην αγορά ενοικίασης. Οι νόμοι “Loi Grenelle I” και “II” (2009 και 2010) έθεσαν βάσεις για την ενεργειακή μετάβαση, ενώ η νομοθεσία για την ενεργειακή απόδοση, όπως ο νόμος “Loi Climat et Résilience” (2021), ενισχύει τα μέτρα ενεργειακής αποδοτικότητας και θέτει αυστηρά πρότυπα για ανακαινίσεις, κτίρια και τον τριτογενή τομέα. Ο τελευταίος έχει ως στόχο την επιτάχυνση της οικολογικής μετάβασης στη γαλλική κοινωνία και οικονομία, εισάγοντας αυστηρές προϋποθέσεις για την ενοικίαση ακινήτων. Ιδιαίτερα, απαγορεύει την ενοικίαση κατοικιών που δεν πληρούν συγκεκριμένα κριτήρια ενεργειακής απόδοσης και απαιτεί από ορισμένα κτίρια να ενσωματώνουν συστήματα παραγωγής ενέργειας και πράσινες στέγες, καθώς και να εξασφαλίζουν σκιασμένα υπαίθρια πάρκινγκ με ηλιακούς συλλέκτες. Ένα σημαντικό στοιχείο του νόμου είναι το άρθρο 202, το οποίο προσφέρει πολεοδομικά κίνητρα για τη φύτευση μέσα στον αστικό ιστό, επι- τρέποντας σε δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς να καταλαμβάνουν δωρεάν δημόσιο χώρο για δράσεις φύ- τευσης, υπό την προϋπόθεση ότι οι δράσεις είναι κοινωφελείς και δεν έχουν κερδοσκοπικό χαρακτήρα. Η δωρεάν χορήγηση άδειας εξαρτάται από την έγκριση του δήμου και τη συμμόρφωση με τους κανονισμούς πολεοδομίας, περιβάλλοντος και πολιτιστικής κληρονομιάς. Συνολικά, το άρθρο αυτό προωθεί την αστική βλάστηση και την περιβαλλοντική ανάπτυξη στις πόλεις, ενθαρρύνοντας τη συμμετοχή φορέων σε πράσινες δράσεις χωρίς οικονομική επιβάρυνση. Ο Γαλλικός Πολεοδομικός Κώδικας (Code de l’Urbanisme9), ως το νομικό πλαίσιο που ρυθμίζει τη διαμόρφωση και ανάπτυξη του πολεοδομικού περιβάλλοντος στη Γαλλία, αποτελεί τη θεμελιώδη βάση για τον πολεοδομικό σχεδιασμό, καθορίζοντας τις διαδικασίες και τις προϋποθέσεις που αφορούν τη χωροθέτηση και πολεοδόμηση κτιρίων και περιλαμβάνει αρκετά παραδείγματα πολεοδομικών κινήτρων προς την ενεργειακή αναβάθμιση και την ουδετερότητα των κτιρίων. Αρχικά, στο πλαίσιο της ανάλυσης των κινήτρων και της ενεργειακής αναβάθμισης, ο Γαλλικός Πολεοδομικός Κώδικας περιλαμβάνει διατάξεις που ευνοούν την εγκατάσταση εξοπλισμού ανανεώσιμης ενέργειας. Σύμφωνα με το άρθρο 111-16, τίθενται εξαιρέσεις σε πολεοδομικούς κανόνες που θα μπορούσαν να παρεμποδίσουν την ανάπτυξη ή τη χρήση ανανεώσιμων υλικών ή διαδικασιών που μειώνουν τις εκπομπές αερίων του θερμο- κηπίου, ενώ οι οικοδομικές άδειες δεν μπορούν να εμποδίζουν τη χρήση ανανεώσιμων υλικών ή συσκευών, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που εγκαθίστανται σε χώρους στάθμευσης. Επιπλέον, το άρθρο R.111–23 του Κώδικα καθορίζει συγκεκριμένα υλικά και διαδικασίες που περιλαμβάνονται στην κατηγορία ανανεώσιμων πηγών, όπως ξύλο και βιολογικά υλικά που χρησιμοποιούνται στην πρόσοψη ή την οροφή, συστήματα παραγωγής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές για οικιακή κατανάλωση, εξοπλισμό ανάκτησης βρόχινου νερού, αντλίες θερμότητας και ηλιοπροστασίες. Η πρόβλεψη του άρθρου L-151-28 του Κώδικα εισάγει κίνητρο για την αύξηση του όγκου των κτιρίων, με στόχο την ενίσχυση της περιβαλλοντικής και ενεργειακής υπεροχής. Πιο συγκεκριμένα, για κτίρια που πληρούν τα κριτήρια ενεργειακής ή περιβαλλοντικής υπεροχής, η αύξηση μπορεί να φτάσει το 30%.
Αυτή η ρύθμιση αποσκοπεί στην προώθηση βιώσιμων κατασκευών και χρήσεων ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο L-151-29, για προστατευόμενες περιοχές ή περιοχές πολιτιστικής κληρονομιάς, η υπέρβαση περιορίζεται στο 20%, προκειμένου να διασφαλιστεί η αισθητική και η περιβαλλοντική αξία. Επιπλέον, το συνολικό όριο υπέρβασης δεν μπορεί να ξεπερνά το 50%.Επίσης, στο άρθρο L-151-29-1, προβλέπεται πρόσθετη παρέκκλιση +5% εφόσον το έργο εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, ενώ στη συνέχεια της ψήφισης των προαναφερθέντων άρθρων δημοσιεύθηκαν διατάγματα που καθορίζουν τα απαιτούμενα κριτήρια για να επωφεληθούν οι κατασκευές από αυτές τις ρυθμίσεις, με στόχο την επίτευξη ενεργειακής και περιβαλλοντικής υπεροχής. Εν συνεχεία, το άρθρο L152-5-2 επιτρέπει σε κατασκευές με περιβαλλοντική υπεροχή να αποκλίνουν από τους περιορισμούς ύψους που ισχύουν στους τοπικούς πολεοδομικούς κανόνες, ιδιαίτερα σε περιοχές που χρειάζονται περιβαλλοντική βελτίωση, και το άρθρο L. 152-5 του νόμου δίνει τη δυνατότητα στην αρμόδια αρχή να εγκρίνει παρεκκλίσεις για τη μόνωση και την εγκατάσταση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας σε υπάρχοντα κτίρια, με σεβασμό στην αρχιτεκτονική κληρονομιά. Μάλιστα, το άρθρο L. 152-6 καθορίζει ότι σε δήμους με πληθυσμό άνω των 50.000 κατοίκων μπορεί να υπάρξουν εξαιρέσεις στους κανόνες δόμησης, προκειμένου να προωθηθεί η κοινωνική μίξη και η δημιουργία ελεύθερων χώρων. Οι παρεκκλίσεις αυτές επιτρέπουν δυνητικά την αύξηση του ύψους και της πυκνότητας κατασκευών, ενθαρρύνοντας τη βιώσιμη ανάπτυξη, ενώ τίθεται πρόβλεψη για επιπλέον 15% απαλλαγή στους κανόνες του μεγέθους των κτιρίων που συμβάλλουν στην ποιότητα του οικιστικού περιβάλλοντος, ενώ τα έργα με δημόσιο ενδιαφέρον μπορούν να επωφεληθούν από επιπλέον 5% απαλλαγή. Συνολικά, αυτές οι ρυθμίσεις στοχεύουν στη διασφάλιση της ποιότητας ζωής και στην προσαρμογή του κτιριακού αποθέματος στις προ- κλήσεις της κλιματικής αλλαγής. Εν συνεχεία, το άρθρο L. 171–4 του Κώδικα Κατασκευών και Κατοικίας ορίζει ότι ορισμένα κτίρια ή μέρη τους πρέπει να ενσωματώνουν διαδικασίες παραγωγής ανανεώσιμης ενέργειας ή συστήματα πράσινου, με τις υποχρεώσεις να ισχύουν για νέα κτίρια πάνω από 500 ή 1.000 τετραγωνικά μέτρα ανάλογα με τη χρήση τους και για επεκτάσεις ή ανακαινίσεις υφιστάμενων κτιρίων. Γενικά, οι πολεοδομικοί κανόνες καθορίζονται από τον κανονιστικό νομοθέτη, και οι δημοτικές αρχές μπορούν να εκδίδουν σχέδια πολεοδομίας ή παρεκκλίσεις από αυτά μόνο με ρητή νομοθετική εξουσιοδότηση. Ένα πα- ράδειγμα είναι το Παρίσι, που αναπτύσσει ένα βιοκλιματικό τοπικό σχέδιο για την προώθηση ενεργειακής αποδοτικότητας και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, με στόχο τη μηδενική εκπομπή άνθρακα έως το 2050.
2.3. Αυστρία
Η ενεργειακή απόδοση των κτιρίων είναι θεμελιώδης για την κλιματική πολιτική της Αυστρίας, η οποία στοχεύει στη μείωση των εκπομπών CO2 και στην προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης. Η ομοσπονδιακή νομοθεσία προωθεί τη χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, την υποχρεωτική ανακαίνιση κτιρίων και την εξασφάλιση υψηλών προτύπων ενεργειακής απόδοσης, ενώ ομοσπονδιακοί και τοπικοί φορείς συνεργάζονται μέσω χρηματοδοτικών κινήτρων και φορολογικών ελαφρύνσεων για την υποστήριξη της μετάβασης σε ενεργειακά αποδοτικά κτίρια. Συγκεκριμένα, ο Ομοσπονδιακός Νόμος για την Ενεργειακή Απόδοση (EEffG) θεσπίζει υποχρεωτικούς στόχους εξοικονόμησης ενέργειας, ειδικά για δημόσιους φορείς και μεγάλες επιχειρήσεις, και ενθαρρύνει την υιοθέτηση συστημάτων διαχείρισης ενέργειας, ενώ οι τοπικοί πολεοδομικοί κανόνες επιτρέπουν στους Δήμους να καθορίζουν λεπτομερείς κανονισμούς για την οικοδόμηση, με τις πολεοδομικές παρεμβάσεις να απαιτούν συμμόρφωση με τα τοπικά σχέδια. Στην Αυστρία, οι κυβερνήσεις των κρατιδίων έχουν την εξουσία να εφαρμόζουν πράσινες πρωτοβουλίες μέσω κανονισμών σχεδιασμού και χωροταξίας. Οικοδομικοί κώδικες και καθεστώτα σχεδιασμού περιλαμβάνουν απαιτήσεις για ενεργειακή απόδοση, χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και βιώσιμα υλικά κατασκευής, εστιάζοντας στη μείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η πρόσφατη τροποποίηση του Κώδικα Δόμησης της Βιέννης (BO für Wien) περιλαμβάνει σημαντικές ρυθμίσεις για την προστασία του κλίματος, περιορισμούς στη βραχυχρόνια μίσθωση και άλλες καινοτόμες αλλαγές. Ανάμεσα στις πιο κρίσιμες αλλαγές είναι οι εξής: Εγκατάσταση Πρασίνου και Θερμομόνωσης: Επικεντρώνεται στη διευκόλυνση της εγκατάστασης πρασίνου και θερμομόνωσης σε υφιστάμενα κτίρια, επιτρέποντας την υπέρβαση ύψους μέχρι 15 εκ. για φυτεύσεις σε στέγες. Για κτίρια που κατασκευάστηκαν μετά την 1η Ιανουαρίου 1945, επιτρέπεται συνολική υπέρβαση ύψους έως 45 εκ. Φωτοβολταϊκά Συστήματα: Η κατασκευή φωτοβολταϊκών συστημάτων έως 15 kWp δεν απαιτεί έγκριση, διευκολύνοντας την ενσωμάτωσή τους σε νέα κτίρια. Αυξημένη Υποχρέωση Χρήσης Ηλιακών Πηγών: Η υποχρέωση παραγωγής ηλιακής ενέργειας για νέα κτίρια κατοικιών έχει διπλασιαστεί σε 1 kWp/150m . Υποχρέωση Εγκατάστασης Φωτοβολταϊκών: Νέα κτίρια κατοικιών και οι επεκτάσεις τους πρέπει πλέον να εγκαθιστούν φωτοβολταϊκές μονάδες. Επιπλέον, το άρθρο 69 προσφέρει νέες ευκαιρίες στον κατασκευαστικό τομέα, καθώς επιτρέπει αποκλίσεις από το σχέδιο ανάπτυξης (δηλαδή πολεοδομικές παρεκκλίσεις) για έργα που εξυπηρετούν την κλιματική προστασία και την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, οι οποίες θα είναι εφικτές εφόσον πληρούν συγκεκριμένες προϋποθέσεις, όπως η μη υποβάθμιση των γειτονικών οικοπέδων, η διατήρηση της τοπικής εικόνας και η μη επιβάρυνση των μνημείων. Συγκεκριμένα, καθορίζεται ότι οι αποκλίσεις μπορούν να γίνουν αν συνεισφέρουν σε πιο κατάλληλες χρήσεις γης, στη διατήρηση παλαιών κτιρίων και στη στήριξη της κλιματικής προστασίας.
2.4. Ιταλία
Η Ιταλία έχει υιοθετήσει στρατηγικές και πολιτικές ενεργειακής αποδοτικότητας τις τελευταίες δεκαετίες, εναρμονισμένες με τις οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τους στόχους για το κλίμα. Το ενεργειακό πλαίσιο πολιτικής της εστιάζει στη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας, την προώθηση ανανεώσιμων πηγών και τη μείωση των εκπομπών άνθρακα. Το Εθνικό Σχέδιο Ενέργειας και Κλίματος (NECP) για την περίοδο 2021-2030 επιδιώκει να μειώσει την κατανάλωση ενέργειας κατά 43% και τη συμμετοχή των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στο 30% της τελικής κατανάλωσης ενέργειας έως το 2030, καθώς και να μειώσει τις εκ- πομπές κατά 33% στους τομείς εκτός του Συστήματος Εμπορίας Εκπομπών. Για την εφαρμογή της Οδηγίας για την Ενεργειακή Απόδοση των Κτιρίων, η Ιταλία εισήγαγε το Νομοθετικό Διάταγμα 192/2005, που απαιτεί το Πιστοποιητικό Ενεργειακής Απόδοσης (APE) σε περιπτώσεις νέων κατασκευών, μεγάλων ανακαινίσεων και μεταβιβάσεων ακινήτων. Το APE παρέχει πληροφορίες σχετικά με την ενεργειακή απόδοση και πρέπει να ανανεώνεται μετά από εργασίες που επηρεάζουν την απόδοση του κτιρίου. Το Νομοθετικό Διάταγμα 199/2021 ενισχύει την ενεργειακή απόδοση, απαιτώντας οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας να καλύπτουν τουλάχιστον το 60% της κατανάλωσης ενέργειας για ζεστό νερό και άλλες ανάγκες στα νέα και πλήρως ανακαινισμένα κτίρια από τον Ιούνιο του 2022. Για τα δημόσια κτίρια, το ποσοστό αυτό αυξάνεται κατά 5%. Οι αιτήσεις οικοδομικών αδειών για νέα και ανακαινισμένα κτίρια πρέπει να αποδεικνύουν τη συμμόρφωση με αυτή την απαίτηση. Περνώντας στην νομοθεσία των περιφερειών, ο Περιφερειακός Νόμος 18 της 26ης Νοεμβρίου 2019 της Λομβαρδίας εισάγει μέτρα για την απλούστευση και προώθηση της αστικής και εδαφικής ανάπλασης, ενθαρρύνοντας έργα που στοχεύουν στην αποκατάσταση και επαναχρησιμοποίηση υφιστάμενων κτιρίων αντί για την επέκταση σε ανεκμετάλλευτα εδάφη. Προβλέπει επίσης κίνητρα για την ενεργειακή αποδοτικότητα, την αντισεισμική ενίσχυση και την αναβάθμιση των περιβαλλοντικών προτύπων. Σύμφωνα με το άρθρο 3 του νόμου, ο μέγιστος συντελεστής δόμησης μπορεί να αυξηθεί έως 20% για παρεμβάσεις που προάγουν την περιβαλλοντική αναβάθμιση και τη μείωση των ενεργειακών αναγκών. Αυτές οι παρεμβάσεις περιλαμβάνουν τη δημιουργία κοινωνικών κατοικιών, τη βελτίωση της ασφάλειας των κτιρίων, τη βιώσιμη διαχείριση των υδάτων και τη χρήση πράσινων στεγών. Παράλληλα, οι δήμοι έχουν τη δυνατότητα, με σκοπό την «αναγέννηση» περιοχών και την αποκατάσταση εγκαταλελειμμένων και υποβαθμισμένων κτιρίων που αποτελούν δυνητικό οικοδομικό ή περιβαλλοντικό κίνδυνο να προγραμματίζουν παρεμβάσεις αποκατάστασης, απολαμβάνοντας κίνητρα για αύξηση των οικοδομικών δικαιωμάτων και συγκεκριμένα αύξηση του συντελεστή δόμησης από 5% έως 20%. Αυτές οι ρυθμίσεις στοχεύουν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής και την προώθηση της βιωσιμότητας στις αστικές περιοχές, δημιουργώνταςευνοϊκές συνθήκες για την ενεργειακή αποδοτικότητα και την περιβαλλοντική αναβάθμιση. Ο Νόμος 16 της 4ης Οκτωβρίου 2018 του Πεδεμόντιου 16 ενσωματώνει μέτρα για την επαναχρησιμοποίηση και ανάπλαση κτιρίων, παρόμοια με αυτά της Λομβαρδίας. Στόχος του νόμου είναι η αστική αναγέννηση και η βελτίωση υποβαθμισμένων περιοχών, εστιάζοντας σε κοινωνικές, περιβαλλοντικές και πολιτιστικές ανάγκες. Περιλαμβάνει κίνητρα για ανακαίνιση και ανακατασκευή κτιρίων, επισημαίνοντας τη βιωσιμότητα και τη δημι- ουργία δημόσιων χώρων, τη βελτίωση της κινητικότητας και την ανάπτυξη πράσινων υποδομών. Οι δημοτικές αρχές έχουν την ευχέρεια να προσδιορίζουν κτίρια για παρεμβάσεις αναβάθμισης και οι προτεινόμενες βελτιώσεις στοχεύουν στη βελτίωση της αρχιτεκτονικής, της στατικής και της ενεργειακής ποιότητας των κτιρίων, ενώ παρέχονται ευθέως κίνητρα όπως αυξήσεις όγκου και επιφάνειας σε κτίρια που προορίζονται για κατοικία ή τουριστική χρήση. Συνολικά, ο νόμος προωθεί τη βιωσιμότητα και την αποκατάσταση κτιρίων, βελτιώνοντας την ποιότητα ζωής και την οικονομική βιωσιμότητα των περιοχών, συμβάλλοντας παράλληλα στην ενεργειακή αναβάθμιση και την υλοποίηση της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας. Ο Περιφερειακός Νόμος του Βένετο υπ’ αριθ. 14/201917, στο πλαίσιο του προγράμματος “Veneto 2050”,αποσκοπεί στη βελτίωση της ποιότητας ζωής και στην αναδιοργάνωση των αστικών χώρων μέσω βιώσιμων πρακτικών και της κυκλικής οικονομίας. Ο νόμος προωθεί την ανακαίνιση του υφιστάμενου κτιριακού αποθέματος με έμφαση στη χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και τη μείωση της κατανάλωσης γης. Περιλαμβάνει επίσης δράσεις για την κατεδάφιση και ανακατασκευή υποβαθμισμένων κτιρίων. Οι παρεμβάσεις οικοδόμησης επιτρέπουν την επέκταση υφιστάμενων κτιρίων έως 15% υπό προϋποθέσεις ενεργειακής απόδοσης και χρήσης ανανεώσιμων πηγών. Η επέκταση μπορεί να φτάσει το 40% με την τήρηση συγκεκριμένων κριτη- ρίων. Παρόμοια, οι παρεμβάσεις αναβάθμισης επιτρέπουν αύξηση όγκου έως 25% για ολική κατεδάφιση και ανακατασκευή, με δυνατότητα αύξησης μέχρι 60% υπό προϋποθέσεις.
2.5. Ελβετία – Γενεύη
Στο πλαίσιο της παρούσας ανάλυσης και παρόλο που δεν πρόκειται για χώρα της Ε.Ε. ώστε να αναμένεται η άμεση ενσωμάτωση κατευθύνσεων ενεργειακής και περιβαλλοντικής βιωσιμότητας στα κτίρια, αξίζει να αναφερθεί το πλεονέκτημα του σχεδιασμού από την αύξηση του ποσοστού χρήσης της γης στο καντόνι της Γενεύης για λόγους ενεργειακής βιωσιμότητας. Συνήθως, στη Γενεύη η επιφάνεια ενός κτιρίου σε ζώνη μονοκατοικίας δεν μπορεί να υπερβαίνει το 25% της επιφάνειας του οικοπέδου.
Όμως, η επιτρεπόμενη επιφάνεια των κτιρίων μπορεί να αυξηθεί με την τήρηση συγκεκριμενών ενεργειακών προτύπων. Συγκεκριμένα, εάν ένα κτίριο συμμορφώνεται με το πρότυπο HPE(Haute Performance Énergétique), η δομήσιμη επιφάνεια μπορεί να αυξηθεί κατά 27,5%, ενώ εάν πληροί το πρότυπο THPE (Très Haute Performance Énergétique), η αύξηση αυτή μπορεί να φτάσει το 30%. Τα ποσοστά αυτά ισχύουν επίσης για έργα ανακαίνισης που πληρούν ένα από αυτά τα πρότυπα. Συνοπτικά, τα εν λόγω ενεργειακά πρότυπα εισήχθησαν με νέες προβλέψεις στον Ενεργειακό Νόμο το 2016 (άρθρο 11), και πρέπει να υποβάλλονται στην αρμόδια αρχή πριν την εκκίνηση οικοδομικών εργασιών κατασκευής, ανακαίνισης ή προσθήκης προς την έκδοση σχετικής οικοδομικής άδειας. Όσον αφορά το πολεοδομικό κίνητρο που αναφέρθηκε ανωτέρω, συγκεκριμένα, το άρθρο 59 του Νόμου περί κτιρίων και εγκαταστάσεων του Καντονιού της Γενεύης ορίζει ότι το ποσοστό της δόμησης σε ζώνες μονοκατοικιών συνήθως δεν μπορεί να υπερβαίνει το 25% της επιφάνειας του οικοπέδου. Ωστόσο, αυτό το ποσοστό μπορεί να αυξηθεί στο 27,5% όταν το κτίριο συμμορφώνεται με το πρότυπο Haute PerformanceÉnergétique (HPE) και στο 30% όταν τηρεί το πρότυπο Très Haute Performance Énergétique (THPE). Οι ίδιες αυξήσεις ισχύουν και για έργα ανακαίνισης, δίνοντας κίνητρο στους ιδιοκτήτες να εφαρμόσουν πιο ενεργειακά αποδοτικές λύσεις. Σε περιοχές εντατικής ανάπτυξης, το ποσοστό δόμησης μπορεί να φτάσει μέχρι και το 60% της επιφάνειας του οικοπέδου, εφόσον τηρούνται τα πρότυπα THPE και εγκριθεί από τις αρμόδιες αρχές. Αυτή η ευελιξία διευκολύνει την ανάπτυξη έργων μεγάλης κλίμακας που συμβάλλουν στη βιώσιμη αστική ανάπτυξη. Παράλληλα, οι ρυθμίσεις αυτές ισχύουν και για τα υπόγεια, επιτρέποντας την αύξηση της επιφάνειάς τους έως και 24%, υπό την προϋπόθεση ότι τηρούνται τα αντίστοιχα πρότυπα ενεργειακής απόδοσης. Αυτές οι ρυθμίσεις ενσωματώθηκαν στον Ενεργειακό Νόμο του 2016, με σκοπό την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης μέσω της τήρησης υψηλών ενεργειακών προτύπων. Η δυνατότητα αύξησης της επιτρεπόμενης δόμησης αποτελεί ένα σημαντικό κίνητρο για την προσαρμογή των κατασκευών στις σύγχρονες περιβαλλοντικές απαιτήσεις, διασφαλίζοντας την αρμονία με τον χαρακτήρα των περιοχών και συμβάλλοντας στην εξοικονόμηση ενέργειας .Εν τέλει, η στρατηγική της Γενεύης για την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης μέσω πολεοδομικών κινήτρων αποτελεί παράδειγμα μιας σύγχρονης και καινοτόμου προσέγγισης, που συνδυάζει την περιβαλλοντική βιωσιμότητα με τη βελτιστοποίηση της χρήσης της γης. Η εφαρμογή αυτών των πολιτικών δημιουργεί σημαντικές ευκαιρίες για πιο βιώσιμη αστική ανάπτυξη, προσφέροντας κίνητρα σε ιδιοκτήτες και κατασκευαστές να επενδύσουν σε ενεργειακά αποδοτικές λύσεις.
2.6. Συμπεράσματα
Τα νομοθετήματα για την ενεργειακή και περιβαλλοντική αναβάθμιση κτιρίων στην Ευρώπη, όπως και στην Ελλάδα, περιλαμβάνουν κυρίως έναν συνδυασμό οριζόντιων μέτρων, με έγκριση της αρμόδιας αρχής(αντίστοιχης των Υπηρεσιών Δόμησης της Ελλάδας) και ενίοτε την εξουσιοδότηση προς ενσωμάτωση των οριζόντιων κινήτρων και «παρεκκλίσεων» σε πολεοδομικά σχέδια κατώτερου επιπέδου (όπως στην περίπτωση της Αυστρίας) ή σε αποφάσεις της αρμόδιας δημοτικής αρχής (όπως στην Ιταλία).Επιχειρώντας να κωδικοποιήσουμε τις σχετικές νομοθετικές προβλέψεις σε κατηγορίες, προκύπτουν οι εξής: Κατηγορία 1: Γενικού περιεχομένου προβλέψεις: Σε αυτή τη γενική κατηγορία τίθενται προβλέψεις της νομοθεσίας κυρίως σε επίπεδο Νόμων-Πλαισίων (π.χ. Κλιματικός Νόμος της Γερμανίας) και με χαρακτηριστικά γενικού περιεχομένου, όπου προβλέπονται στόχοι για την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας και προκύπτει έναγενικότερο πνεύμα του νομοθέτη προς την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης και περιβαλλοντικής βιωσιμότητας στον κτιριακό τομέα. Κατηγορία 2: Προβλέψεις περί προώθησης της ενεργειακής απόδοσης, τεχνικές κατευθύνσεις, φορολογικές ελαφρύνσεις και επιδοτήσεις: Προς την ενσωμάτωση της Οδηγίας για την ενεργειακή απόδοση των κτιρίων(EPBD), σε όλα τα κράτη που εξετάστηκαν η εθνική νομοθεσία απαιτεί την έκδοση Πιστοποιητικού Ενεργειακής Απόδοσης (ΠΕΑ) για τα κτίρια, το οποίο είναι απαραίτητο για την πώληση, ενοικίαση ή τη χρηματοδότηση ενεργειακών παρεμβάσεων. Το ΠΕΑ προκύπτει από επιθεώρηση του κτιρίου και αποτελεί προϋπόθεση για τη συμμόρφωση με τα ελάχιστα πρότυπα ενεργειακής απόδοσης. Επιπλέον, απαιτείται η εκπόνηση ενεργειακών μελετών και εκτίμηση της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων σε περίπτωση μίσθωσης ή πώλησης, ενώ πολλά νομοθετήματα απαιτούν τη συμμόρφωση με ενεργειακά πρότυπα ή πρωτόκολλα που επιβλέπουν την ενεργειακή απόδοση κατά το σχεδιασμό νέων έργων ή την ανακαίνιση υπαρχόντων κτιρίων, όπως και τη διεξαγωγή τεχνικών μελετών και αξιολογήσεων της ενεργειακής απόδοσης πριν από την έγκριση έργων αναβάθμισης. Σε όλες τις έννομες τάξεις προβλέπονται εισάγουν γενικά κίνητρα (π.χ. φορολογικές απαλλαγές, επιδοτήσεις) που ισχύουν σε εθνικό επίπεδο για την αύξηση της ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων. Κατηγορία 3: Συγκεκριμένα κίνητρα πολεοδομικού περιεχομένου για παρεμβάσεις στον κτιριακό τομέα με στόχο την αύξηση της περιβαλλοντικής και ενεργειακής ποιότητας: Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα νομοθετήματα προβλέπουν οριζόντια μέτρα που αφορούν την αύξηση του συντελεστή δόμησης, της επιφάνειας, του όγκου, του ύψους και γενικά την έγκριση παρεκκλίσεων από τους πολεοδομικούς κανόνες (Γαλλία, Ιταλία, Βιέννη, Γενεύη) ή την προσθήκη παρεκκλίσεων/εξαιρέσεων στο οικείο πολεοδομικό σχέδιο (Αυστρία) προκειμένου να ενισχυθεί η ενεργειακή αποδοτικότητα και η περιβαλλοντική βιωσιμότητα και να αυξηθούν οι ανοιχτοί, δημόσιοι χώροι και το πράσινο εντός του αστικού ιστού. Συνολικά, τα νομοθετήματα για την ενεργειακή αναβάθμιση και την περιβαλλοντική βιωσιμότητα των κτιρίων στην Ευρώπη συνδυάζουν στοιχεία οριζόντιων μέτρων εφαρμογής με απαιτήσεις σχεδιασμού και ενσωμάτωσης των κινήτρων στα πολεοδομικά σχέδια ή σε αποφάσεις της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής, προκειμένου να διασφαλίσουν μια ολοκληρωμένη και βιώσιμη προσέγγιση στην ενεργειακή και περιβαλλοντική ποιότητα του κτιριακού δυναμικού. Αυτή η προσέγγιση επιτρέπει την προσαρμογή των στρατηγικών ανάλογα με τις τοπικές ανάγκες και τις συνθήκες, ενώ ταυτόχρονα διατηρεί ορισμένες σταθερές θεσμικές – οριζόντιες – γραμμές για την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης. Οι προβλέψεις που αναφέρθηκαν και ενδιαφέρουν την παρούσα ανάλυση δείχνουν ότι τα κράτη-μέλη της ΕΕ υιοθετούν ποικίλα μέτρα και κίνητρα για την προώθηση της ενεργειακής αποδοτικότητας και της βιώσιμης ανάπτυξης. Η αύξηση του συντελεστή δόμησης, της δομήσιμης επιφάνειας και του ύψους των κτιρίων αποτελούν συχνά μέρος αυτών των κινήτρων που δίνονται κατά παρέκκλιση των γενικών πολεοδομικών ρυθμίσεων, ειδικά σε περιοχές με υψηλή πυκνότητα πληθυσμού, περιορισμένες δυνατότητες οριζόντιας επέκτασης, υποβαθμισμένες περιοχές ή εγκαταλελειμμένα οικοδομικά συγκροτήματα. Τέλος, μάλιστα, υπεύθυνη για την έγκριση του κινήτρου/ παρέκκλισης είναι η τοπική αρχή που είναι αρμόδια για την έκδοση οικοδομικής άδειας (κατ’ αντιστοιχία των ελληνικών ΥΔΟΜ) η οποία προχωρεί στον προληπτικό έλεγχο περί συνδρομής των προϋποθέσεων που θέτει η οριζόντια νομοθετική διάταξη, και κατά περίπτωση λαμβάνοντας επίσης υπόψη της γνωμοδοτήσεις άλλων υπηρεσιών (π.χ. αρχαιολογικών συμβουλίων, αρχιτεκτονικών επιτροπών, κ.α.).
- Επίλογος
Η στάθμιση είναι μια σύνθετη διαδικασία και μάλιστα απαιτεί μια οπτική προοπτικής η οποία πρέπει να λάβει υπόψη της και το δικαιϊκό πολεοδομικό καθεστώς της χώρας μας, τον τρόπο και το χρόνο που δομήσαμε τις πόλεις μας, υπό ποιο πλαίσιο, ποιες συνθήκες και με ποιο όραμα. Η αυτούσια μεταφορά ξένων παραδειγμάτων δεν ωφελεί. Για πρώτη φορά με σαφήνεια και νομοθετική ειλικρίνεια, είναι αναγκαίο να καταγράψουμε τα προβλήματα του συστήματός μας και αντλώντας ιδέες από τα παραδείγματα του ευρωπαϊκού χώρου, να ενσωματώσουμε ρυθμίσεις που ανταποκρίνονται στις σύγχρονες αρχές βιωσιμότητας και βεβαίως στις συνταγματικές μας αρχές.
**Το παρόν αποτελεί στοχευμένη σύνοψη νομικής μελέτης που συντάχθηκε στο πλαίσιο της δίκης περί συνταγματικότητας διατάξεων του Ν.Ο.Κ ενώπιον της Ολομέλειας του Συμβουλίου Επικρατείας (αποφάσεις 146-9/2025 Ολ ΣτΕ) . Η πλήρης μελέτη κατατέθηκε στο ΣτΕ ως συνοδευτικό έγγραφο των απόψεων του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας στις 04.10.2024.