Archives

Καρατσώλης Κωνσταντίνος, Δικηγόρος, Υπ. Δρ., Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας

Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc

Βασιλοπούλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ

 

Πρώτη δημοσίευση: Περιοδικό «Το Σύνταγμα», 2/2023, Εκδόσεις Σάκκουλα

 

Ι. Η έννοια της πόλης και ο σχεδιασμός

Η πόλη, μικρή ή μεγάλη, αποτελεί τον οργανωμένο χώρο στον οποίο ζει και δραστηριοποιείται ο άνθρωπος. Ο ορισμός της έννοιας της πόλης δεν είναι απόλυτος και στατικός, αλλά εξελίσσεται διαρκώς αντανακλώντας κάθε φορά τις συνθήκες και τα δεδομένα του χώρου στον οποίο αναφέρεται [1], καθώς και τις αξιακές επιλογές της κοινωνίας στην οποία εντάσσεται.

Σε θεωρητικό επίπεδο, ήδη από την αρχαιότητα, οι λέξεις «πόλις» και «πολίτης» είχαν κυρίως ιδεολογικό περιεχόμενο. Σύμφωνα με τον Αριστοτέλη η δημιουργία πόλεων είναι συνυφασμένη με την φύση των ανθρώπων και αποτυπώνει την ανάγκη του ατόμου για κοινωνικοποίηση [2]. Η πόλη εκτός από χώρο γέννησης των εμπορικών ανταλλαγών αποτελεί και τον χώρο της αγοράς (forum), δηλαδή τον χώρο του διαλόγου, της κριτικής σκέψης και της θεσμοθετημένα οργανωμένης συνύπαρξης [3]. Η πόλη ανήκει στους ανθρώπους ως άτομα αλλά και ως μέλη του κοινωνικού συνόλου αποτελώντας με τον τρόπο αυτό το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών ατομικοτήτων και συλλογικοτήτων να διαμορφώσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο [4]. Είναι βέβαιο, πως όποιο και αν είναι το ειδικότερο περιεχόμενο που αποδίδεται κάθε φορά στην έννοια της πόλης [5], το συστατικό κομμάτι που πάντοτε την χαρακτηρίζει είναι ο άνθρωπος και η αξιοπρεπής διαβίωσή του μέσα σε αυτήν.

Ο τρόπος με τον οποίο δομείται η πόλη αποτυπώνει, όχι μόνο τις υφιστάμενες ανάγκες των πολιτών (στέγαση, άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, πρόσβαση σε υπηρεσίες κοινής ωφέλειας κτλ.), αλλά και το σύστημα αξιών που κάθε Πολιτεία επιλέγει, καθώς και τις προτεραιότητες που θέτει. Είναι σαφές πως στόχος της πόλης είναι – ή έστω θα έπρεπε να είναι – η επίτευξη υψηλού επιπέδου διαβίωσης των πολιτών σε αυτήν, το οποίο εξαρτάται άμεσα από τις υποδομές της, από τη διάταξη και το σχεδιασμό του δομημένου και μη περιβάλλοντός της, καθώς και από τη σχέση (ποιοτική και ποσοτική) του ιδιωτικού και δημοσίου χώρου.

Ο σχεδιασμός του χώρου [6] δεν αποτελεί μια αμιγώς τεχνική διαδικασία αλλά και μια κοινωνική δραστηριότητα με πολιτικές και οικονομικές προεκτάσεις [7], η οποία  εμπεριέχει ταυτόχρονα το στοιχείο της πρόβλεψης και διαρρύθμισης μελλοντικών καταστάσεων. Ο σχεδιασμός προκειμένου να είναι αποτελεσματικός και να οδηγεί στην υιοθέτηση των βέλτιστων κάθε φορά επιλογών πρέπει να είναι ορθολογικός. Ο ορθολογικός σχεδιασμός περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, συλλογή πλήθους στοιχείων, δημιουργία υποβάθρων, σύνθετες μελετητικές διαδικασίες, διαβούλευση, ελέγχους και διαδικασίες θεσμοθέτησης, τα οποία αναπτύσσονται σε βάθος ετών. Ειδικά ο σχεδιασμός της πόλης (πολεοδομικός σχεδιασμός [8]) συνιστά βασικό εργαλείο ρύθμισης του αστικού και περιαστικού χώρου με κύριο μέλημα την κοινωνική ευημερία και οικονομική ανάπτυξη των πολιτών, την πρόσβασή τους σε βασικές υπηρεσίες και υποδομές, την υγιεινή και την ασφάλεια των πόλεων [9]. Προκύπτει, λοιπόν, ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός ως διαδικασία επεξεργασίας δεδομένων και σταθμίσεων είναι καθοριστικής σημασίας για την διασφάλιση καλύτερων συνθηκών διαβίωσης, την αναβάθμιση της ποιότητας ζωής, καθώς και την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος εντός των ορίων της πόλης. Προς τούτο, χαρακτηριστικά παραδείγματα σύγχρονων διαδικασιών ορθολογικού σχεδιασμού είναι το Κλιματικό Σύμφωνο και το Σύμφωνο των Δημάρχων, που έχουν αρχίσει να κάνουν την εμφάνισή τους στην ευρωπαϊκή σφαίρα και ενσωματώνουν την κλιματική διάσταση στον αστικό σχεδιασμό.

 

ΙΙ. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα – Ιστορική αναδρομή και Θεσμικό πλαίσιο

Το ελληνικό Σύνταγμα, ήδη κατά την θέσπισή του το 1975, περιείχε ρητή διάταξη για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό της χώρας, στην παρ. 2 του ά. 24 Σ σύμφωνα με την οποία «H χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης». Κατά την αναθεώρηση του 2001 στην ως άνω παράγραφο προστέθηκε εδάφιο σύμφωνα με το οποίο «Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης».

Ο πολεοδομικός σχεδιασμός ανατίθεται, λοιπόν, στην Πολιτεία και γίνεται επί τη βάσει κριτηρίων που έχουν ως στόχο τη δημιουργία οικιστικού περιβάλλοντος κατάλληλου για την ποιοτική και δημιουργική διαβίωση των κατοίκων [10]. Νομολογικά έχει κριθεί ότι η εν λόγω συνταγματική διάταξη απευθύνει επιταγές στα όργανα του κράτους για ρύθμιση της χωροταξικής ανάπτυξης και της πολεοδομικής διαμόρφωσης της χώρας βάσει ορθολογικού σχεδιασμού υπαγορευόμενου από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, τη φυσιογνωμία και τις ανάγκες κάθε περιοχής [11]. Συνάγεται, λοιπόν, ότι ο χωρικός σχεδιασμός (χωροταξικός ή πολεοδομικός) οφείλει να είναι προϊόν λογικής σκέψης και μεθόδου, δηλαδή ορθολογικής σχεδίασης και να στηρίζεται στις αρχές και τα πορίσματα των σχετικών επιστημών. Στο πλαίσιο αυτό ο πολεοδομικός σχεδιασμός στοχεύει στη δημιουργία βιώσιμου αστικού περιβάλλοντος, στη διασφάλιση υγιεινών συνθηκών στέγασης και εργασίας και στην ικανοποίηση των στεγαστικών αναγκών του πληθυσμού, καθώς και των αναγκών της οικονομίας ^[12].

Αξίζει να σημειωθεί ότι δυνάμει της παρ. 2 του ά. 24 Σ, το Συμβούλιο της Επικρατείας νομολογιακώς έχει διαμορφώσει την αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου, η οποία διαπλάστηκε για πρώτη φορά με την υπ’ αριθμ. 10/1988 απόφασή του και έκτοτε, ως εκπορευόμενη από συνταγματική διάταξη, αποτελεί συνταγματική αρχή. Σύμφωνα με την αρχή αυτή ο κοινός νομοθέτης, υπό τον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή, μπορεί να τροποποιεί τις υφιστάμενες πολεοδομικές ρυθμίσεις μόνο προς την κατεύθυνση βελτίωσης των όρων διαβίωσης των κατοίκων, ενώ όσες τροποποιήσεις συνεπάγονται υποβάθμισή τους, κρίνονται ανεφάρμοστες ως αντισυνταγματικές [13]. Στο πλαίσιο της απαγόρευσης της επιδεινώσεως των συνθηκών ζωής στην πόλη κρίσιμη είναι και η αρχή της αντιστάθμισης [14], γνωστή και ως αρχή «πράσινο αντί πρασίνου», σύμφωνα με την οποία μια τοπική υποβάθμιση του (οικιστικού) περιβάλλοντος είναι ανεκτή, μόνο εάν αυτή αντισταθμίζεται από μία ταυτόχρονη και αντίστοιχη βελτίωση στο ίδιο οικιστικό σύνολο. Απώτερος σκοπός είναι η μη ανατροπή της συνολικής ποιότητας και ισορροπίας του περιβαλλοντικού και οικιστικού συστήματος και η μη υποβάθμιση του επιπέδου των όρων διαβίωσης.

Σε αντίθεση με την ανάλυση που προηγήθηκε, ο πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα δεν ήταν πάντοτε αποτέλεσμα εκτίμησης επιστημονικών δεδομένων και στάθμισης ορθολογικών κριτηρίων. Αυτό οφείλεται τόσο σε αντικειμενικές δυσχέρειες που αντιμετώπισε η χώρα ήδη από την σύσταση του ελληνικού κράτους, όσο και σε εγγενείς και χρόνιες παθογένειες της ελληνικής Διοίκησης, οι οποίες ανατρέχουν έως και το παρόν.

Αρχικά, η ιστορία της Ελλάδας είναι γεμάτη πολιτικές συγκυρίες και κοινωνικές ανάγκες, οι οποίες επηρέασαν μεν τον πολεοδομικό σχεδιασμό, απαιτούσαν δε άμεση λήψη μέτρων και αποφάσεων. Για παράδειγμα, η πολιτική και οικονομική αστάθεια του 19-20^ου αιώνα αποτέλεσε τον κύριο λόγο που αποθάρρυνε τις επενδύσεις σε παραγωγικούς τομείς και έστρεψε σχεδόν μαζικά το επενδυτικό ενδιαφέρον προς τον κατασκευαστικό τομέα, ενώ σχέδια για χώρους πρασίνου δεν υιοθετούνταν κυρίως εξαιτίας της αντίληψης περί ιδιοκτησίας που επικρατούσε ότι οι χώροι αυτοί θα κατακερματίσουν την περιουσία ^[15]. Ακόμη, η κατεπείγουσα ανάγκη στέγασης των προσφύγων μετά την μικρασιατική καταστροφή είχε ως αποτέλεσμα την δημιουργία πληθώρας κατοικιών που δεν πληρούσαν πάντοτε τις απαιτήσεις υγιεινής και ασφαλούς διαβίωσης των κατοίκων και την μετατροπή συνοικιών σε άναρχα δομημένων γειτονιών. Παράλληλα, η προοδευτική και γενικευμένη εφαρμογή σκυροδέματος στον ευρύτερο κατασκευαστικό τομέα διευκόλυνε και προώθησε σταθερά την κατασκευή πολυώροφων κτιρίων. Το γεγονός αυτό ενισχύθηκε από την ψήφιση του ν. 3741/1929 (ΦΕΚ 4/Α/9.1.1929), ο οποίος επέτρεψε την οριζόντια ιδιοκτησία και τον κάθετο διαχωρισμό των κτιρίων οδηγώντας στις πρώτες πολυκατοικίες και την ανάπτυξη του θεσμού της αντιπαροχής, με φυσικό επακόλουθο την πύκνωση των πόλεων [16]. Μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο, τα βασικά προβλήματα με τα οποία ήλθε αντιμέτωπη η Ελλάδα ήταν οι εκτεταμένες καταστροφές του οικιστικού αποθέματος και των υποδομών, η αγροτική έξοδος και η ραγδαία αστικοποίηση [17]. Στο πλαίσιο αυτό, η αυθαίρετη δόμηση έγινε ο βασικός μοχλός επίλυσης του στεγαστικού προβλήματος πέριξ των αστικών κέντρων, ιδίως της Αθήνας, της οποίας ο πολεοδομικός ιστός κατά την περίοδο εκείνη επεκτάθηκε σημαντικά χωρίς επιστημονικά τεκμήρια και στρατηγική [18].

Τα ανωτέρω αποτελούν ορισμένα μόνο παραδείγματα των ιστορικών και κοινωνικών συνθηκών που επηρέασαν την διαμόρφωση των πόλεων άνευ ολοκληρωμένου ή απόλυτα ορθολογικού σχεδιασμού. Αυτά προστέθηκαν στην διαχρονική έλλειψη αποτελεσματικού μηχανισμού παρακολούθησης και ελέγχου της τήρησης των πολεοδομικών ρυθμίσεων, γεγονός που ευνοεί την ανάπτυξη παρελκυστικών συμπεριφορών από τους πολίτες. Την κατάσταση αυτή ενισχύει και η αποσπασματικότητα των πολεοδομικών ρυθμίσεων, καθώς και η διαπιστούμενη πολυνομία που δικαιολογημένα δημιουργούν νομική σύγχυση. Συχνά, το ισχύον πολεοδομικό πλαίσιο δεν είναι σαφές ούτε στην ίδια την Διοίκηση με αποτέλεσμα την λήψη εσφαλμένων αποφάσεων ή την αποχή από οποιαδήποτε απόφαση. Είναι σαφές ότι υπό το ως άνω περιγραφόμενο πλαίσιο σε καμία περίπτωση δεν επιτελείται ο σκοπός του ορθολογικού σχεδιασμού της πόλης και η εξασφάλιση της αξιοπρεπούς διαβίωσης των κατοίκων. Έτσι, η ως άνω περιγραφόμενη κρατική δυσλειτουργία ενόψει της ανάγκης για άμεσες και δραστικές λύσεις στις πόλεις, στο πλαίσιο της κλιματικής αλλαγής, εντείνει το χάσμα μεταξύ της συνταγματικής απαίτησης περί ορθολογικού σχεδιασμού και της ανάγκης – του δικαιώματος των πολιτών για αξιοπρεπή διαβίωση.

Από άποψη θεσμικού πλαισίου, όπως διαπιστώθηκε και ανωτέρω, ο πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα, διέπεται από ένα σύνθετο καθεστώς σωρείας νομοθετημάτων τα οποία είτε αφορούν επιμέρους και διαφορετικά μεταξύ τους ζητήματα, είτε ταυτόσημα πολεοδομικά θέματα, οπότε τα διάφορα νομοθετήματα λειτουργούν συμπληρωματικά και παραπληρωματικά το ένα του άλλου [19]. Τα σημαντικότερα πολεοδομικά νομοθετήματα είναι το ν.δ. της 17^ης Ιουλίου 1923 «Περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών του Κράτους και οικοδομής αυτών» (ΦΕΚ 228/Α/16.8.1923), που αποτέλεσε την πρώτη επίσημη αναγνώριση της αναγκαιότητας ανάπτυξης των πόλεων βάσει σχεδίου, ο ν. 947/1979 «Περί οικιστικών περιοχών» (ΦΕΚ 169/Α/26.7.1979), ο οποίος δεν έτυχε ουσιαστικής εφαρμογής, ο ν. 1337/1983 «Επέκταση των πολεοδομικών σχεδίων, οικιστική ανάπτυξη και σχετικές ρυθμίσεις» (ΦΕΚ 33/Α/14.3.1983), με τον οποίο για πρώτη φορά προβλέφθηκε η αρχή του πολεοδομικού σχεδιασμού δύο επιπέδων, ο ν. 2508/1997 «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 124/Α/13.6.1997), ο οποίος λειτούργησε συμπληρωματικά προς τις διατάξεις του ν. 1337/1983 και ο ν. 4269/2014 «Χωροταξική και πολεοδομική μεταρρύθμιση – Βιώσιμη ανάπτυξη» (ΦΕΚ 142/Α/28.6.2014).

Σήμερα, το πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού ρυθμίζεται από το ν. 4447/2016, «Χωρικός σχεδιασμός – Βιώσιμη ανάπτυξη και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ  241/Α/23.12.2016), όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει. Τα βασικά εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου, σύμφωνα με το συγκεκριμένο νόμο, είναι τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (Τ.Π.Σ.) και τα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (Ε.Π.Σ.) [20]. Και οι δύο αυτές κατηγορίες σχεδίων αποτελούν σύνολα κειμένων, χαρτών και διαγραμμάτων. Τα Τ.Π.Σ. και τα Ε.Π.Σ. είναι ιεραρχικώς ισόβαθμα εργαλεία σχεδιασμού με διαφορετικές, όμως, στοχεύσεις και πεδία εφαρμογής. Τα Τ.Π.Σ. έχουν ως πεδίο εφαρμογής (περιοχή μελέτης) μία ή περισσότερες δημοτικές ενότητες ενός δήμου ή μια έκταση δημοτικών ενοτήτων που βρίσκονται σε όμορους δήμους. Αντιθέτως, τα Ε.Π.Σ. καταρτίζονται με σκοπό τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη περιοχών ανεξαρτήτως διοικητικών ορίων, που μπορεί να λειτουργήσουν ως υποδοχείς σχεδίων, έργων και προγραμμάτων υπερτοπικής κλίμακας ή στρατηγικής σημασίας, για τις οποίες απαιτείται ειδική ρύθμιση των χρήσεων γης και των λοιπών όρων ανάπτυξής τους.

 

ΙΙΙ. Διεθνείς εξελίξεις και ο εθνικός πολεοδομικός σχεδιασμός

Οι αστικές περιοχές φιλοξενούν περισσότερο από το 50% του παγκόσμιου πληθυσμού και είναι ο τόπος όπου εντοπίζεται το μεγαλύτερο ποσοστό οικονομικής δραστηριότητας και αναπτύσσεται κατά κύριο λόγο η δόμηση [21]. Τα Ηνωμένα Έθνη προβλέπουν ότι το 68% του παγκόσμιου πληθυσμού θα ζει σε αστικές περιοχές μέχρι το 2050 [22]. Όμως, την ίδια στιγμή, τα αστικά σύνολα χαρακτηρίζονται ως ιδιαιτέρως ευπαθή στις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και της περιβαλλοντικής υποβάθμισης [23], ενώ η αναμενόμενη αύξηση του αστικού πληθυσμού θα εντείνει τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που προέρχονται από τις πόλεις. Μάλιστα, χωρίς σκόπιμες παρεμβάσεις αστικού σχεδιασμού, υπολογίζεται πως η αναμενόμενη αύξηση των αστικών περιοχών κατά τα πρώτα τριάντα χρόνια του 21ου αιώνα θα ξεπεράσει την αύξηση που σημειώθηκε σε όλη την ιστορία της ανθρωπότητας, με επακόλουθες επιπτώσεις στις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου [24]. Αυτές οι προβλέψεις συνηγορούν πως η  κλιματική αλλαγή, ο τρόπος ζωής στις πόλεις και η υπερσυγκέντρωση σε αυτές, η ποικιλότροπη δραματική υποβάθμιση του περιβάλλοντος και η παρουσία νέων τεχνολογιών και συστημάτων δόμησης θα πρέπει να οδηγήσουν σταδιακά και αποφασιστικά στην υιοθέτηση νέων προβλέψεων και κινήτρων για την εκτεταμένη (ανα)κατασκευή αστικών υποδομών και κτιρίων και την ανάπτυξη των κτιρίων στις αστικές περιοχές.

Έτσι, στη διεθνή σφαίρα παρατηρείται συνεχώς η τάση για αύξηση του πρασίνου των κοινόχρηστων χώρων και βελτίωση του μικροκλίματος σε αστικές περιοχές υψηλής πυκνότητας, καθώς και σε υποβαθμισμένες ή προβληματικές περιοχές της πόλης. Η παροχή μεγαλύτερης ελευθερίας για την παραγωγή ποιοτικής αρχιτεκτονικής -μορφολογικά και λειτουργικά- η ενσωμάτωση στοιχείων που μπορούν να αναβαθμίσουν την ενεργειακή συμπεριφορά των κτιρίων και η χρήση νέων φιλοπεριβαλλοντικών δομικών υλικών, συστημάτων και τεχνολογιών δόμησης αποτελούν τις κυριότερες σύγχρονες τάσεις στον πολεοδομικό αστικό σχεδιασμό. Υπό το πρίσμα αυτό, χαρακτηριστικό παράδειγμα σταθμίσεων και επιλογών που γίνονται κατά την διαμόρφωση μιας πόλης αποτελεί η ύπαρξη δημόσιων και ελεύθερων χώρων και χώρων πρασίνου. Ο δημόσιος χώρος επιβεβαιώνει τις διεκδικήσεις των αξιών στις οποίες προστρέχει – ακόμη και όταν αυτό δεν είναι συνειδητό – κάθε κοινωνία, εξασφαλίζει ποιότητα ζωής στο αστικό περιβάλλον και παρέχει κίνητρο για παραγωγική κοινωνική αλληλεπίδραση [25].

Στις 11 Δεκεμβρίου 2019 παρουσιάστηκε η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία [26], μακροπρόθεσμος στόχος της οποίας είναι να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κλιματικά ουδέτερη μέχρι το έτος 2050. Εν προκειμένω, για τις πόλεις, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων τοποθετεί το ζήτημα των κτιρίων στο επίκεντρο των προβλημάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για μια σειρά από περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους [27]. Πράγματι, ένας από τους τομείς πολιτικής που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αυτός της «οικοδόμησης και ανακαίνισης των κτιρίων με αποδοτικό τρόπο ως προς την κατανάλωση ενέργειας και πόρων» ως βασικό τομέα μετασχηματισμού προκειμένου να επιτευχθεί η ενεργειακή ουδετερότητα.

Είναι σαφές ότι η μεγαλύτερη, ενδεχομένως, πρόκληση των σύγχρονων αστικών πολεοδομημένων συνόλων είναι η διασφάλιση ενός ποιοτικού, ισορροπημένου και ικανοποιητικού περιβάλλοντος εντός του αστικού ιστού για κατοικία, εργασία και αναψυχή. Στο πλαίσιο διαχείρισης αυτών των διαπιστώσεων, ο εθνικός νομοθέτης, αντιλαμβανόμενος την κλίμακα των προκλήσεων, ενώπιον των οποίων βρίσκονται οι σύγχρονες αστικές κοινωνίες ενόψει της αστικοποίησης, της μείωσης των χώρων πρασίνων και των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής, εισήγαγε σταδιακά νέες ρυθμίσεις στο πεδίο του Πολεοδομικού Δικαίου. Αντιλαμβανόμενος την σημασία της έντονης συνταγματικής επιταγής για ορθολογικό σχεδιασμό και με στόχο τη γεφύρωση του χάσματος μεταξύ της επιταγής για αλλαγή των πόλεων και του αργού διοικητικού μηχανισμού, προχώρησε σε μερικές ουσιώδεις νομοθετικές αλλαγές, με στόχο την βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης στις πόλεις και τη δημιουργία ενός περισσότερο βιώσιμου και αξιοπρεπούς δομημένου περιβάλλοντος.

Στο πλαίσιο αυτό και προς την κατεύθυνση των διεθνών και ευρωπαϊκών εξελίξεων, ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός (ΝΟΚ) [28], κατόπιν τροποποιήσεων και συμπληρώσεων, περιέχει νέες δυνατότητες, αλλά και κίνητρα, με επίκεντρο τις συνενώσεις οικοπέδων, το ενεργειακό αποτύπωμα των κτιρίων, την αξιοποίηση του κελύφους τους, τη δημιουργία κοινοχρήστων χώρων και όχι μόνο ως στοιχείου αισθητικής διαμόρφωσης αλλά ως μέσου επίτευξης «πράσινης συμπεριφοράς».

Κατά την αιτιολογική έκθεση του ΝΟΚ, η «αστική μορφολογία» – δηλαδή η μορφή των κτιρίων και των χώρων που δημιουργούν – είναι από τους βασικούς παράγοντες διαμόρφωσης του μικροκλίματος και η μεταβολή της μπορεί να τροποποιήσει τοπικά τις ατμοσφαιρικές συνθήκες, τις τιμές βιοκλιματικών παραμέτρων, όπως η θερμοκρασία και η υγρασία του περιβάλλοντος, η ταχύτητα και η διεύθυνση του ανέμου, καθώς και το ισοζύγιο ακτινοβολιών, επηρεάζοντας τη θερμική και οπτική άνεση μιας περιοχής. Συγκεκριμένα, αναφορικά με τα αστικά σύνολα µε υψηλή πυκνότητα, τίθενται στόχοι και παρέχονται κίνητρα για τη βελτίωση του μικροκλίματος και την αύξηση των χώρων πρασίνου και των χώρων που διατίθενται στην κοινοχρησία. Η νέα αυτή λογική και οι στοχεύσεις που διαπνέουν, εν προκειμένω στην ελληνική έννομη τάξη, τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ μετουσιώνονται σε φιλοπεριβαλλοντικές διατάξεις – «πυλώνες», οι οποίες αφορούν κυρίως τον συντελεστή δόμησης, την στάθμευση, την αύξηση πρασίνου και το σχεδιασμό επί τη βάσει βιοκλιματικών κριτηρίων.

Μελετώντας τις νέες νομοθετικές προβλέψεις, διαμορφώνονται τα εξής ερωτήματα:

(1) Είναι ο νέος προτεινόμενος σχεδιασμός του νομοθέτη σε αρμονία με τη συνταγματική πρόβλεψη για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό;

(2) Οι νέες διατάξεις του ΝΟΚ βελτιώνουν ουσιωδώς το επίπεδο ζωής των πολιτών;

(3) Προβληματίζουν ως προς την αλλαγή των περιοχών και των γειτονιών ή αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη της πόλης ενόψει της πορείας προς την κλιματική ουδετερότητα;

Ενόψει αυτών των ερωτημάτων, καθίσταται απαραίτητη η συστηματική καταγραφή, ανάλυση και κωδικοποίηση των βασικότερων διατάξεων του ΝΟΚ. Από αυτή, προκύπτει σαφώς ότι βασικές διατάξεις – «φάροι», βάσει της αιτιολογικής έκθεσής του, είναι, ομαδοποιημένα, οι κάτωθι:

Α. Συντελεστής δόμησης, συνενώσεις και απομείωση καθ’ ύψος

Σύμφωνα με το άρθρο 10 του ΝΟΚ, θεσπίζεται κίνητρο, όπως αναφέρει και ο τίτλος του άρθρου, για «την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές». Συγκεκριμένα, σε ορισμένες πυκνοδομημένες περιοχές εντός σχεδίου δίνεται κίνητρο ποσοστιαίας αύξησης του επιτρεπόμενου συντελεστή δόμησης του εκάστοτε οικοπέδου, υπό την προϋπόθεση: α) ποσοστιαίας μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου και β) απόδοσης σε κοινή δημόσια χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης. Δηλαδή, για την απόδοση του συγκεκριμένου κινήτρου θα πρέπει να διασφαλίζεται αφενός μείωση της κάλυψης, δηλαδή της περιοχής που δύναται να καλυφθεί πολεοδομικά, αφετέρου απόδοση επιφάνειας του οικοπέδου στην κοινή, δημόσια χρήση, ώστε να επιτυγχάνεται «βελτίωση της ποιότητας ζωής» των ενδιαφερομένων και των περιοίκων. Εξ αυτού συνάγεται σαφώς πως ο νομοθέτης συνδέει το εν λόγω κίνητρο και τις προϋποθέσεις του με την επί τα βελτίω αναβάθμιση των βιοτικών συνθηκών των κατοίκων, άλλως με την απόδοση οφέλους στο κοινωνικό σύνολο [29].  Επιπλέον, προβλέπεται η παροχή αυτών των κινήτρων και σε οικόπεδα που προκύπτουν από συνενώσεις, με στόχο την ανάπτυξη περισσότερο συνεκτικών και λειτουργικών κτιριακών όγκων.

Στο άρθρο 10Α του ΝΟΚ δίνεται η δυνατότητα, μετά από με απόφαση του αρμοδίου οργάνου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, η οποία εκδίδεται κατόπιν γνώμης του Συμβουλίου Αρχιτεκτονικής, για κατεδάφιση ορόφων ή συνόλων κτιρίων, λαμβάνοντας υπόψη τη μείωση του φαινομένου θερμικής νησίδας, την οπτική συνοχή της πολεοδομημένης περιοχής και τη μορφολογική συνοχή του πολεοδομικού συνόλου σε επίπεδο δρόμου ή γειτονιάς – με άλλα λόγια, την απελευθέρωση του «αστικού τοπίου».

 

Β. Στάθμευση και αύξηση πρασίνου – φυτεύσεις

Παρόμοιες ρυθμίσεις εντοπίζονται στην παρ. 8 του άρθρου 15 και στο άρθρο 18 του ΝΟΚ, σύμφωνα με τα οποία επιτρέπεται η κατασκευή φυτεμένων επιφανειών σε δώματα, στέγες και σε υπαίθριους χώρους. Επιπλέον, επιτρέπεται προσαύξηση του μέγιστου επιτρεπόμενου ύψους στις περιπτώσεις που το ισόγειο του κτιρίου χρησιμοποιείται κατά ποσοστό 50% τουλάχιστον για στάθμευση οχημάτων (περ. α’ της παραγράφου αυτής). Με αυτές τις δυνατότητες ο νομοθέτης αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των προβλημάτων στάθμευσης ιδιαίτερα μικρών οικοπέδων και στη βελτίωση του μικροκλίματος με την αύξηση του πρασίνου, ενώ με άξονα την κατά το δυνατόν φύτευση του συνόλου των ελεύθερων επιφανειών του κτιρίου, η παρ. 2 του άρθρου 19 διευρύνει την περαιτέρω ανάπτυξή τους και σε υπαίθριους χώρους του κτιρίου, εσοχές και εξώστες.

 

Γ. Βιοκλιματικός και ενεργειακός σχεδιασμός

Στο ίδιο πνεύμα, επιδιώκοντας τη μείωση των αστικών ρύπων που παράγονται από τις ενεργειακές ανάγκες των κτιρίων, με το άρθρο 25 ορίζεται κίνητρο αύξησης του συντελεστή δόμησης για κτίρια που μέσω του σχεδιασμού τους απαιτούν την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενέργειας [30] χρησιμοποιώντας συστήματα εξοικονόμησης ενέργειας και συστήματα ΑΠΕ ή παρουσιάζουν ταυτόχρονα εξαιρετική περιβαλλοντική απόδοση [31]. Ο περιορισμός του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης συνιστά λοιπόν, κατά τον νομοθέτη, βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος.

 

ΙV. Κατευθύνσεις προς μία νέα απόδοση του όρου «αξιοπρεπής διαβίωση» – Επίλογος

Ενόψει της Ευρωπαϊκής πολιτικής προς την κλιματική ουδετερότητα, των πρόσφατων ενεργειακών κρίσεων και της «στροφής» του διεθνούς και ευρωπαϊκού σχεδιασμού σε νέα πολεοδομικά «μοντέλα», κρίνεται εν τέλει αναγκαία η «συμπόρευση» της εθνικής νομοθεσίας με κριτήρια τα οποία έχουν ήδη κερδίσει έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (όπως είναι ο βιοκλιματικός σχεδιασμός, η επέκταση των κτιρίων καθ’ ύψος, η αύξηση των αστικών πάρκων – αλσών, η απόδοση χώρων στην κοινή χρήση κ.α.). Τελικό αποτέλεσμα θα πρέπει να είναι η εν τοις πράγμασι υιοθέτηση και υλοποίηση αυτών και στην Ελληνική πραγματικότητα – και μάλιστα, όχι σε μεμονωμένες περιπτώσεις συγκεκριμένων Ε.Π.Σ. ή αναπτυξιακών μοντέλων όπως αυτό του τεράστιου έργου του Ελληνικού ^[32], αλλά στο σύνολο της δόμησης, είτε νέας, είτε υφιστάμενης, κατά το μέτρο του δυνατού (π.χ. μέσω παρεμβάσεων ενεργειακής αναβάθμισης – ανακαίνισης).

Προς τούτο απαιτείται η δημιουργία ενός ευκρινούς και συνεκτικού νομοθετικού πλαισίου, προκειμένου να αντιμετωπιστούν ουσιαστικά τα ζητήματα που παραμένουν ασαφή ή εριζόμενα. Στο πλαίσιο αυτό είναι απαραίτητη η κωδικοποίηση και η επικαιροποίηση των πολεοδομικών ρυθμίσεων με τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης ^[33], ώστε να αποφευχθούν οι περαιτέρω αποσπασματικές ρυθμίσεις. Για παράδειγμα, οι διατάξεις του Εθνικού Κλιματικού Νόμου [34] για την μείωση των εκπομπών από τα κτίρια [35] εξαντλούνται σε αποσπασματικές ρυθμίσεις, χωρίς να γίνεται ουσιώδης λόγος για ουσιώδεις παρεμβάσεις ή, σε κάθε περίπτωση, χωρίς να γίνεται η οποιαδήποτε συσχέτιση με τα προαναφερθέντα κίνητρα του ΝΟΚ. Προς τούτο, θα θεωρούταν σκόπιμη η γενικότερη σύνδεση και άμεση συσχέτιση, όπου αυτό είναι δυνατό, των αρχών της βιοκλιματικής αρχιτεκτονικής [36] με την υπάρχουσα σχετική νομοθεσία κατά την κατασκευή νέων κτιρίων ή κατά την ανακαίνιση υφιστάμενων.

Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί νομολογιακά κατά τη διαμόρφωση της έννοιας του πολεοδομικού κεκτημένου [37], η βελτίωση του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του αποτελεί θεμελιώδη κανόνα και έναν εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού. Έως τώρα, η αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου αντιμετωπιζόταν με αρκετή αυστηρότητα από το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο έχει διατηρήσει το περιεχόμενό της αμετάβλητο για τριάντα και πλέον χρόνια. Ωστόσο, είναι χρήσιμο να σημειωθεί ότι με δεδομένη την τεχνολογική και επιστημονική εξέλιξη που έχει επιφέρει σημαντική πρόοδο στις επιστήμες του σχεδιασμού αλλά και ενόψει των απαιτήσεων που επιβάλλονται από την ανάγκη αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής κρίνεται πλέον σκόπιμη η επανεξέταση και ενδεχόμενη επαναδιατύπωση της αρχής. Πιο συγκεκριμένα, η αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου προκειμένου να εναρμονίζεται με τις ολοένα εξελισσόμενες κοινωνικές ανάγκες των κατοίκων αλλά και τις λειτουργίες της πόλης, δύναται σε ορισμένες περιπτώσεις να επιφέρει τη φαινομενικά δυσμενέστερη σε σχέση με το οικείο καθεστώς μεταβολή των υφιστάμενων πολεοδομικών ρυθμίσεων [38]. Πρόκειται για μια σχετικοποίηση του πολεοδομικού κεκτημένου, τα αποτελέσματα της οποίας συνεχίζουν να ικανοποιούν κατά λειτουργικό και αποτελεσματικό τρόπο τις ανάγκες των πολιτών. Σε κάθε περίπτωση η σχετικοποίηση οφείλει να τεκμηριώνεται με αντικειμενικά κριτήρια και ειδική επιστημονική μελέτη. Άλλωστε, το θεσμικό πλαίσιο ακολουθεί τις ανάγκες των πολιτών, όχι το αντίθετο. Όταν οι ανάγκες αυτές μεταβάλλονται το ίδιο οφείλει να κάνει και το θεσμικό πλαίσιο. Υπό το πρίσμα αυτό, η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου θα πρέπει να ερμηνεύεται χωρίς στεγανά, συμπορευόμενη με τις εξελίξεις σε διεθνές, ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, βάσει των οποίων θα πρέπει να εμπλουτίζεται. Αντίστοιχα, υπό τα νέα δεδομένα κρίνεται απαραίτητος ένας σύγχρονος εννοιολογικός προσδιορισμός της έννοιας «αξιοπρεπής διαβίωση». Η νέα έννοια οφείλει να καλύπτει την ανάγκη του σύγχρονου ανθρώπου για την αλλαγή της πόλης με όρους βιωσιμότητας, ενεργειακής ουδετερότητας, κλιματικής ανθεκτικότητας, χωρίς να περιορίζεται στην «απλή» διαβίωση, ως νοείται μέχρι σήμερα.

Σε ένα ευρύτερο επίπεδο, αυτό της πόλης ως σύνολο, οι μεγαλουπόλεις της Ελλάδας, χαρακτηρίζονται από το πυκνοδομημένο και πολλές φορές άναρχα διαμορφωμένο αστικό κέντρο, που κάνει τη ζωή σε αυτό ασφυκτική. Χαρακτηριστικότερο παράδειγμα όλων αποτελεί  η αστική ανάπτυξη του κέντρου της Αθήνας συχνά απεικονιζόμενη με αρνητικά χρώματα, χαρακτηρίζεται ως «απρογραμμάτιστη», «άγρια» και «αυθόρμητη» [39]. Το νομικό πλαίσιο δεν αποθαρρύνει την εκτός σχεδίου δόμηση, ούτε προωθεί επιτυχώς την δημιουργία κοινοχρήστων χώρων και χώρων πρασίνου. Αν και τυπικώς το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο παρέχει επαρκή πολεοδομικά εργαλεία, η ορθολογική διαμόρφωση και ο σχεδιασμός των πόλεων της χώρας δεν είναι εγγυημένα. Γι’ αυτό πέραν της καταγραφής και επεξεργασίας των τεχνικών και νομικών εργαλείων, πρέπει να κατανοήσουμε τι είναι αυτό που διαμορφώνει αυτήν την εικόνα της πόλης, ώστε να μπορέσουμε να την επανασχεδιάσουμε. Πρέπει να τεθούν κάποια βασικά κριτήρια για την αξιολόγησή της, τα οποία θα προκύψουν από τις ιδιαιτερότητες κάθε πόλης, τις ανάγκες της και τις κοινωνικές της προτεραιότητες [40]. Απαιτείται μια ανανεωμένη αντίληψη της ιδέας της πολεοδόμησης, αφού όπως έχει ήδη αναλυθεί, η πόλη συνιστά τον τόπο ζωής και δράσης των ατόμων, το χώρο άσκησης των ατομικών και συλλογικών δικαιωμάτων τους [41]. Τα δεδομένα αυτά πρέπει να χαρακτηρίζουν τις νέες πολιτικές σχεδιασμού, οι οποίες οφείλουν να αποσκοπούν στη διαμόρφωση πόλεων κατάλληλων για ποιοτική και υγιή διαβίωση.

Είναι, επίσης, απαραίτητος ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας Διοίκησης και η στελέχωσή της με ειδικά καταρτισμένο διοικητικό προσωπικό που θα κατέχει βαθιά γνώση των επιστημονικών και τεχνικών ζητημάτων του σχεδιασμού. Επισημαίνεται ότι το Δίκαιο Πολεοδομίας παρουσιάζει έντονη εξάρτηση με την επιστήμη και την τεχνολογία [42] και για την παραγωγή και εφαρμογή του απαιτείται η συνεργασία πλειόνων ειδικοτήτων (νομικών, αρχαιολόγων, μηχανικών περιβάλλοντος κ.α.). Στο πλαίσιο αυτό, απαιτείται η διεπιστημονική στελέχωση των αρμόδιων κρατικών υπηρεσιών και η διαρκής επιμόρφωση του ανθρώπινου δυναμικού τους, δεδομένης της ταχύτητας με την οποία εξελίσσεται η τεχνολογία.

Φυσικά, ο πολεοδομικός σχεδιασμός δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζεται ως αντικείμενο μελέτης και υλοποίησης από τα «αποστασιοποιημένα» όργανα της Πολιτείας – αντιθέτως, είναι χρέος και δικαίωμα του πολίτη της σύγχρονης πόλης να συμμετέχει στην διαδικασία κατάρτισης ή τροποποίησης του χώρου εντός του οποίου διαβιώνει. Η συμμετοχή του ενδιαφερόμενου κοινού στον σχεδιασμό της πόλης του αναδεικνύεται σήμερα πιο επίκαιρη από ποτέ, υπό το φως της αυξανόμενης πολυπλοκότητας των σύγχρονων προβλημάτων και της αβεβαιότητας που απορρέει από αυτά. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης και δημιουργεί μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Προς τούτο, απαραίτητη καθίσταται η παίδευση του πολίτη και η διαμόρφωση κουλτούρας συμμετοχικότητας στη λήψη αποφάσεων πολεοδομικού σχεδιασμού.

Ο πολεοδομικός σχεδιασμός και η διακυβέρνηση σε θέματα χωροταξίας και χρήσεων γης διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο στο σύγχρονο γίγνεσθαι, ταυτόχρονα με την κορύφωση της διεθνούς συζήτησης για τη βιωσιμότητα των αστικών περιοχών, στο πλαίσιο της κλιματικής αλλαγής. Παράλληλα, η νέα απόδοση της έννοιας «αξιοπρεπής διαβίωση» θα πρέπει να καλύπτει την ανάγκη του σύγχρονου ανθρώπου για την αλλαγή προς μία βιώσιμη, έξυπνη, σύγχρονη πόλη. Καθίσταται λοιπόν, εν τέλει, απαραίτητη η προσαρμογή τόσο των εργαλείων δόμησης όσο και των οικείων νομοθετικών πρωτοβουλιών έτσι ώστε να βελτιωθεί η ποιότητα ζωής του σύγχρονου πολίτη και να μπορεί να γίνεται λόγος για ουσιαστική αξιοπρεπή διαβίωσή του.

 

[1] Στ. Καλογιάννης, Σχέδια πόλεων και δημόσιος χώρος στις απαρχές του ελληνικού κράτους, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2023, 10 και J. Despotopoulos, La structure ideologique des cites, Αθήνα: NTUA Press, 1997, 20.

[2] «οὖν φανερὸν ὅτι τῶν φύσει ἡ πόλις ἐστί, καὶ ὅτι ὁ ἄνθρωπος φύσει πολιτικὸν ζῷον», απόσπασμα από τα Πολιτικά του Αριστοτέλη, Βιβλία VII-VIII στα οποία αναλύει το ιδανικό πολίτευμα.

[3] Χρ. Ράμμος, Η σημασία της πόλης και το δύσκολο στοίχημα της ποιότητας ζωής σε αυτήν, ΘΠΔΔ 10/2016, 903 επ. (903).

[4] ΚΩΝ. ΚΑΡΑΤΣΩΛΗΣ, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2022, 1.

[5] Για περισσότερους ορισμούς της έννοιας του οικισμού βλ. μεταξύ άλλων ΑΛ. ΛΑΓΟΠΟΥΛΟΣ, Ιστορία της ελληνικής πόλης, Αθήνα: εκδόσεις Ερμής 2010, C. DOXIADIS, Ekistics: An introduction to the Science of Human. Settlements, London: Oxford University Press 1968.

[6] Ο όρος αποδίδεται και ως «χωρικός σχεδιασμός» (spatial planning). Περισσότερα για την έννοια βλ. And. Faludi (2000) The Performance of Spatial Planning, Planning Practice and Research, 15:4, 299-318, DOI: 10.1080/713691907.

[7] Δημ. Χριστοφιλόπουλος, Αστικός και Χωροταξικός Σχεδιασμός-Προγραμματισμός: τεχνική διαδικασία ή κοινωνική επιστήμη, Αθήνα: Α. Π. Σάκκουλα 1990.

[8] Σύμφωνα με το ά. 1 του ν. 4759/2020 «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Πολεοδομικής Νομοθεσίας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 254/Α/9.4.2020) ο πολεοδομικός σχεδιασμός είναι «ο χωρικός σχεδιασμός με τον οποίο τίθενται, μέσω σχεδίων, κανόνες και όροι για τη χρήση, τη δόμ ηση και την εν γένει εκμετάλλευση του εδάφους στον αστικό χώρο και την ύπαιθρο και περιλαμβάνει κυρίως ρυθμίσεις».

[9] Γ. Γιαννακούρου , Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2019, 3.

[10] Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, 20-21.

[11] Βλ. μεταξύ άλλων ΣτΕ 1567/2005, 3445/2007, 3944/2008, 3181/2009, 3337/2011, 1991/2017 και 1802/2021, καθώς και Σπ. Βλαχόπουλος, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2017, 219.

[12] Π. Μ. Ευστρατίου, Η αναίρεση του σχεδίου πόλεως στην ελληνική διοικητική πρακτική, Νόμος και Φύση, Σεπτέμβριος 2003.

[13] Γλ. Σιούτη, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Αθήνα: εκδόσεις Σάκκουλα 2018, 190 και Ι. Καράκωστας, Περιβάλλον και Δίκαιο, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2011, 219-220. Μεταξύ άλλων βλ. και ΣτΕ 10/1988, 4314/1990, 2397/2000, 4071/2015, 1802/2021, 1943/2022.

[14] Βλ. ενδεικτικώς ΣτΕ 1310/193 και 2242/1994.

[15] D. N. Karidis, (2014). Athens from 1456 to 1920: The Town under Ottoman Rule and the 19^th Century Capital City. Oxford: Archaeopress, pp. 85-130.

[16] Εμμ. Μαρμαράς, Η αστική πολυκατοικία της μεσοπολεμικής Αθήνας. Η αρχή της εντατικής εκμετάλλευσης του αστικού εδάφους, Αθήνα: ΕΤΒΑ Πολιτιστικό Τεχνολογικό Ίδρυμα 1991 και A. Tsiligiannis (2020) Why isn’t urban development sustainable? An institutional approach to the case of Athens, Greece. Journal of Contemporary Urban Affairs, 4(1), 71-78. https://doi.org/10.25034/ijcua.2020.v4n1-7.

[17] Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, 65.

[18] Ανδ. Παπαπετρόπουλος, Ι. Κανταρτζή, Χωροταξικός και Πολεοδομικός Σχεδιασμός, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, 19.

[19] Ανδ. Παπαπετρόπουλος, Ι. Κανταρτζή, Χωροταξικός και Πολεοδομικός σχεδιασμός, 90.

[20] Άρθρο 7 και 8 του ν. 4447/2016 αντίστοιχα.

[21] IPCC, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (AR5, WGII), Κεφ. 8.

[22] A. Bazaz, et al. (2023) Summary for Urban Policymakers – What the IPCC Special Report on 1.5C Means for Cities, DOI: https://doi.org/10.24943/SCPM.2018.

[23] Verisk Maplecroft (2021) Environmental Risk Outlook 2021.

[24] A. Bazaz, et al. (2023) Summary for Urban Policymakers – What the IPCC Special Report on 1.5C Means for Cities, DOI: https://doi.org/10.24943/SCPM.2018.

[25] Κων. Καρατσώλης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 225 και 232.

[26] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, COM/2019/640 final.

[27] Buildings Should be at the Heart of the European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019).

[28] Ν. 4067/2012 (ΦΕΚ 79/Α/9.4.2012).

[29] Πρβλ. Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995, με τις οποίες κρίθηκε ότι: «επιδείνωση [ενν. των όρων διαβίωσης] δεν συνεπάγεται ούτε η τροποποίηση των όρων δομήσεως, διότι η αύξηση του συντελεστή δόμησης (0,8 έναντι 0,6 που ίσχυε προηγουμένως) αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου, ενώ ο όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών».

[30] Εάν το κτίριο κατατάσσεται, σύμφωνα με τη Μελέτη Ενεργειακής Απόδοσης (ΜΕΑ), στην ανώτερη κατηγορία ενεργειακής απόδοσης του Κανονισμού Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων (ΚΕΝΑΚ), που εγκρίθηκε με την υπό στοιχεία ΔΕΠΕΑ/οικ.178581/ 30.6.2017 ΚΥΑ των Υπουργών Οικονομικών και Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΦΕΚ 2367/Β/12.6.2017).

[31] Η περιβαλλοντική τους απόδοση τεκμηριώνεται με χρήση διεθνώς αναγνωρισμένων πρωτοκόλλων περιβαλλοντικής αξιολόγησης.

[32] Ακόμα και τα πολύ ψηλά κτίρια όπως οι «πύργοι» του Ελληνικού, παρουσιάζουν πολλά πολεοδομικά και περιβαλλοντικά πλεονεκτήματα υπό προϋποθέσεις, που αφορούν κυρίως τον σχεδιασμό, την τεχνολογία κατασκευής τους και την κάλυψη του εδάφους, βλ. Ολ ΣτΕ 1305/2019, 1306/2019, 1761/2019, 29/2018, ΠΕ 240/2017 και Mir M. A., Kheir A. K. Tall Buildings and Urban Habitat of the 21st Century: A Global Perspective, 2012, DOI: 10.3390/buildings2040384.

[33] Μ. Χ Βλάχου-Βλαχοπούλου, Οι πηγές του Δημοσίου Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020, σελ. 103-110.

[34] Ν. 4936/2022 «Εθνικός Κλιματικός Νόμος Μετάβαση στην κλιματική ουδετερότητα και προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, επείγουσες διατάξεις για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης και την προστασία του περιβάλλοντος» (ΦΕΚ 105/Α/27.5.2022).

[35] Άρθρο 17 του Εθνικού Κλιματικού Νόμου.

[36] Ι. Βασιλοπούλου, Ι. Τσακαλογιάννη,  Εθνικός Κλιματικός Νόμος: Μία πρώτη χαρτογράφηση και αξιολόγηση, ΠερΔικ 4/2022, σελ. 520. Βιοκλιματική αρχιτεκτονική ή Βιοκλιματικός σχεδιασμός κτιρίου είναι ο σχεδιασμός που αποσκοπεί στη βέλτιστη εκμετάλλευση των φυσικών και κλιματολογικών συνθηκών της περιοχής μέσω της χρήσης, κυρίως, παθητικών συστημάτων, με σκοπό να επιτυγχάνονται καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους οι βέλτιστες εσωτερικές συνθήκες θερμικής άνεσης, ποιότητας αέρα και φυσικού φωτισμού με την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενέργειας, βλ. Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2022, σελ. 321.

[37] Βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά.

[38] Κων. Καρατσώλης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 41.

[39] Ήδη από τον 20^ο αιώνα, βλ. I. Theocharopoulou, (2017). Builders, Housewives, and the Construction of Modern Athens. London: Black Dog Publishing Limited, σελ. 9-18.

[40] Κων. Καρατσώλης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, 231.

[41] Κορ. Δαγκλή, Η αειφόρος πόλη του αύριο – Οικολογική πολεοδόμηση και αστική οικολογία, ΠερΔικ, 2/2009, σελ. 317-319.

[42] Γλυκ. Σιούτη, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, εκδόσεις Σάκκουλα, 2018, σελ. 7-8.

Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ., Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc. Δημοσίευση: Νομικό Βήμα, Τεύχος 3 – Μάιος-Ιούνιος 2023 (ΝοΒ 71 2023/3)  

I. Εισαγωγή – Η έννοια της πόλης και οι πρόσφατες εξελίξεις της Νομολογίας

Η πόλη συνιστά το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών συλλογικοτήτων και ατομικοτήτων να ανασκευάσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης, δημιουργώντας μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Μέσα απ’ αυτήν προσδιορίζεται, σε μεγάλο βαθμό, ο πολιτισμός μας, η αυτοεικόνα του κράτους μας, τα χαρακτηριστικά που αποδίδουμε στην παράδοση και στην προοπτική μας[1].

Το τελευταίο διάστημα, με αφορμή αποφάσεις Δικαστηρίων (2026/2022 και 2028/2022 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών[2]) έχει αρχίσει μία ενδιαφέρουσα αλλά και κρίσιμη για τα δικαιώματα των πολιτών και την ασφάλεια δικαίου συζήτηση περί των υψών των κτιρίων που ανεγείρονται δυνάμει των διατάξεων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ)[3] σε περιπτώσεις πυκνοδομημένων μεγάλων πόλεων. Τα δύο άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία είναι τα άρθρα 10 και 25 ΝΟΚ, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.

Μελετώντας το σκεπτικό των αποφάσεων αλλά και των αιτήσεων ακύρωσης που είδαν το φως της δημοσιότητας με αφορμή την έντονη σχετική συζήτηση που έχει ξεκινήσει, διαμορφώνονται τα εξής ερωτήματα:

1. Οι διατάξεις του ΝΟΚ βελτιώνουν ή δυσχεραίνουν το επίπεδο ζωής των πολιτών ως προς τις προβλέψεις τους για τα ύψη των κτιρίων;
2. Οι σχετικές διατάξεις περί υψών αποτελούν μέτρα που απαιτούν πολεοδομικό σχεδιασμό ή πρόκειται για μικρές παρεμβάσεις προς όφελος των πόλεων;
3. Είναι οριζόντιας εφαρμογής ή κάθε περίπτωση εξετάζεται διακριτά και τα διαθέσιμα κίνητρα για αλλαγές και ενεργειακή αναβάθμιση προσδιορίζονται ad hoc;
4. Προβληματίζουν ως προς την αισθητική των περιοχών και των γειτονιών ή αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη της πόλης ενόψει της πορείας προς την ενεργειακή ουδετερότητα;
5. Έρχονται σε αντίθεση ή ρυθμίζουν παράλληλα τον τρόπο ανέγερσης των κτιρίων όπως έχει προβλεφθεί στο παρελθόν από ειδικότερα Διατάγματα, κατόπιν τεχνικής τεκμηρίωσης και αιτιολογίας;
6. Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ είναι επιτρεπτές δυνάμει της αρχής της ειδικότητας ή έρχονται σε αντίθεση με τις γενικές του προβλέψεις;

Όλα τα παραπάνω είναι κρίσιμα και θεμελιώδη για την κρίση του Δικαστή ζητήματα, ιδίως ως προς το ζήτημα συνταγματικής αρμονίας των διατάξεων 10 και 25 του ΝΟΚ, δηλαδή των πιο «σύγχρονων» πολεοδομικών ρυθμίσεων αυτού, με το άρθρο 24 του Συντάγματος, υπό το πρίσμα του οποίου θα πρέπει αυτές να εξεταστούν. Φτάνοντας στο σήμερα, ενόψει των διεθνών και ευρωπαϊκών επιταγών για ενεργειακή και κλιματική ουδετερότητα στον ευρωπαϊκό χώρο οι οποίες περιλαμβάνουν και επηρεάζουν το πολεοδομημένο περιβάλλον, όπως η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, καθίσταται σημαντική η σχέση των διατάξεων του ισχύοντος ΝΟΚ με την έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου, τις ειδικότερες ρυθμίσεις Προεδρικών Διαταγμάτων που ισχύουν για συγκεκριμένες περιοχές, την ιστορική διαμόρφωση των Οικοδομικών Κανονισμών σε σχέση με τις διεθνείς αλλαγές καθώς και τις σημαντικές εξελίξεις στον τομέα της ενεργειακής αναβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος.

 

II. Η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου

Ενόψει της Συνταγματικής υποχρέωσης του άρθρου 24, η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Παράλληλα, οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης, δηλαδή όχι άκριτα ή βάσει εμπειρικών κριτηρίων, αλλά υπαγόμενες σε πολεοδομικούς και χωροταξικούς κανόνες και, σε κάθε περίπτωση, σε επιστημονικά τεκμηριωμένες μελέτες και εισηγήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, η θεωρία και η νομολογία αποδέχτηκε την θέσπιση της διάταξης του άρθρου 24 από τον συντακτικό νομοθέτη υπερακοντίζοντας τις προσδοκίες του για την κατά το δυνατόν θεσμική στήριξη και εμπέδωση του συστήματος προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών[4].

Σταχυολογώντας μεταξύ της μακροχρόνιας νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας με την απόφαση υπ’ αριθμ 10/1988 διαμορφώθηκε η έννοια του «πολεοδομικού κεκτημένου».  Αυτή η απόφαση αποτύπωσε με σαφήνεια την θέση πως το οικιστικό περιβάλλον αποτελεί συνταγματικώς προστατευόμενη αξία που επιτάσσει τον κοινό και κανονιστικό νομοθέτη να ρυθμίσει την χωροταξική οργάνωση και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας βάσει ενός ορθολογικού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, υπαγορευόμενου από χωροταξικά και πολεοδομικά κριτήρια[5] ώστε οι οικισμοί να διαμορφώνονται κατά τρόπο λειτουργικό και να εξασφαλίζουν τους καλύτερους, κατά το δυνατό, όρους διαβίωσης.[6]  Για την διατήρηση δε των παραπάνω κριτηρίων, κατά την άσκηση της συναφούς ρυθμιστικής αρμοδιότητας του Κράτους, επιβάλλεται σ’ αυτό η λήψη μέτρων που συντελούν στην αναβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος προς τον σκοπό της βελτιώσεως της ποιότητας της ζωής, πάντως δε απαγορεύεται η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωσή του. Με την συγκεκριμένη απόφαση κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ΓΟΚ (1985) οι οποίες προέβλεπαν ευνοϊκότερους όρους δόμησης σε περιοχές που ίσχυε το πανταχόθεν ελεύθερο σύστημα δόμησης.[7]

Επιχειρώντας την οριοθέτηση της έννοιας, το κεκτημένο νοείται ως στην παγίωση της εκάστοτε πολεοδομικής κατάστασης, της οποίας επιτρέπεται η μεταβολή -είτε νομοθετικά, είτε πραγματικά- μόνο όταν στοχεύει προς την μεγαλύτερη προστασία του περιβάλλοντος ή βελτίωσή της υφιστάμενης κατάστασης ή της βελτίωσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών μέσα στα πολεοδομικά σύνολα ή εν πάση περιπτώσει, προς τη διατήρηση του υφιστάμενου ισοζυγίου περιβαλλοντικής προστασίας ή την ισοστάθμισή του[8]. Όπως έχει κριθεί νομολογιακά[9], η βελτίωση του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του αποτελεί θεμελιώδη κανόνα και έναν εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού της βελτιώσεως οποίου αποτελεί ένα εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού. Βέβαια, για πρώτη φορά με την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 1071/1994 καταγράφεται μια σχετικοποίηση του πολεοδομικού κεκτημένου, καθώς αναγνωρίστηκε η αναγκαιότητα θέσπισης παρεκκλίσεων σχετικών με τη μεταφορά συντελεστών δόμησης από τους γενικούς όρους δόμησης, τονίζοντας όμως ότι αυτές πρέπει να εντάσσονται στον πολεοδομικό σχεδιασμό, να υπηρετούν τους στόχους και να εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις του.

 

III. Ιστορικό Πλαίσιο περί Οικοδομικών Κανονισμών – Οι διεθνείς και ευρωπαϊκές τάσεις για στροφή του πολεοδομικού σχεδιασμού

Οι προηγούμενοι Γενικοί Οικοδομικοί Κανονισμοί (ΓΟΚ) ακολουθούσαν τις τάσεις της εποχής τους, ο μεν πρώτος (1973) ορίζοντας μια κεντρική πόλη με περικεντρικές περιοχές, ο δε επόμενος (1985) τα “πολλά κέντρα” πόλης. Μέσα από την εφαρμογή του ΝΟΚ και με στόχο την κάλυψη σημερινών αναγκών κρίσιμης αξίας, καλλιεργήθηκε η αντίληψη για την αναγκαιότητα αλλαγής των πολεοδομικών συνηθειών και υιοθέτησης νέων πρακτικών, που θα οδηγήσουν σε επιβράδυνση της κλιματικής υποβάθμισης, βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και βελτίωση των κοινωνικών παραμέτρων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.  Στόχος του νέου ΝΟΚ ήταν το να συμβαδίσει με τις διεθνείς και ευρωπαϊκές εξελίξεις πολεοδομικής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού, υιοθετώντας σύγχρονη λογική οραματισμού ως προς την αρχιτεκτονική και προστατευτικού για το φυσικό και αστικό περιβάλλον.

Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική

Η σημαντικότερη πρωτοβουλία που έχει πραγματοποιηθεί για τον εντοπισμό των προκλήσεων που αντιμετωπίζει η ανθρωπότητα και την προώθηση λύσεων ήταν ο καθορισμός και η εφαρμογή των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης, σε παγκόσμιο επίπεδο. Μεταξύ των στόχων αυτών είναι και η πρωτοβουλία για Βιώσιμες Πόλεις και Κοινότητες (αρ. 11), σύμφωνα με τον οποίο οι πόλεις πρέπει να καταστούν ασφαλείς, ανθεκτικές και βιώσιμες, χωρίς αποκλεισμούς. Στις 11 Δεκεμβρίου 2019 παρουσιάστηκε η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, μακροπρόθεσμος στόχος της οποίας, ο οποίος ερείδεται στη σχετική δέσμευση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της υπογραφής της Διεθνούς Συμφωνίας των Παρισίων για το κλίμα το 2015, είναι να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κλιματικά ουδέτερη μέχρι το έτος 2050, ήτοι μια οικονομία με μηδενικές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Εν προκειμένω, για τις πόλεις, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων τοποθετεί το ζήτημα των κτιρίων στο επίκεντρο των προβλημάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για μια σειρά από περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους^[10]. Πράγματι, ένας από τους τομείς πολιτικής που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αυτός της «Οικοδόμησης και ανακαίνισης κτιρίων με αποδοτικό τρόπο ως προς την κατανάλωση ενέργειας», ενώ, σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat^[11] στην κάλυψη των ενεργειακών αναγκών των κτιρίων αναλογεί το 40%^[12] της κατανάλωσης ενέργειας.

Επίσης, η Ευρωπαϊκή στρατηγική «Κύμα ανακαινίσεων» που παρουσιάστηκε τον Οκτώβριο του 2020 καθορίζει μέτρα που έχουν ως στόχο να υπερδιπλασιαστεί το ποσοστό ενεργειακών ανακαινίσεων έως το 2030, ενώ ήδη με τον Ν. 4122/2013 (σε ενσωμάτωση της Οδηγίας ΕΕ 2010/31 για την ενεργειακή απόδοση) είχε οριστεί ρητώς η υποχρέωση για όλα τα νέα κτίρια από την 1.1.2021 να είναι κτίρια σχεδόν μηδενικής κατανάλωσης ενέργειας, ενώ για τα νέα κτίρια που είναι ιδιοκτησίας του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η υποχρέωση αυτή ετέθη σε ισχύ από την 1.1.2019.

Η συμβολή του κτηριακού τομέα στην αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών προβλημάτων με μείωση των ρύπων που προκαλούν την κλιματική αλλαγή, στην εξοικονόμηση ενέργειας και στην αξιοποίηση Ανανεώσιμων Πηγών καθίσταται έτσι εξαιρετικά σημαντική – παράλληλα, στη διεθνή σφαίρα παρατηρείται συνεχώς η τάση για αύξηση του πρασίνου των κοινόχρηστων χώρων και η βελτίωση του μικροκλίματος σε αστικές περιοχές υψηλής πυκνότητας, καθώς και σε υποβαθμισμένες ή προβληματικές περιοχές της πόλης. Η παροχή μεγαλύτερης ελευθερίας για την παραγωγή ποιοτικής αρχιτεκτονικής -μορφολογικά και λειτουργικά- η ενσωμάτωση στοιχείων που μπορούν να αναβαθμίσουν την ενεργειακή συμπεριφορά των κτηρίων και η χρήση νέων φιλο-περιβαλλοντικών δομικών υλικών, συστημάτων και τεχνολογιών δόμησης αποτελούν τις κυριότερες σύγχρονες τάσεις στον πολεοδομικό αστικό σχεδιασμό.

Γενικά, το δομημένο περιβάλλον θα πρέπει πλέον να προσαρμόζεται στα νέα δεδομένα που τίθενται από τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και την αυξημένη ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος. Στα κέντρα των μεγάλων πόλεων και σε περιοχές όπου δεν αλλοιώνεται ο χαρακτήρας της περιοχής, οι συνενώσεις οικοπέδων για τη δημιουργία κτηριακών όγκων με μικρότερη διάσπαση και μεγαλύτερη κλίμακα και ύψος, σε συνάρτηση με το πλάτος των δρόμων, των ελεύθερων χώρων της πόλης και τις μεταξύ τους αποστάσεις επηρεάζουν την κίνηση του αέρα και επιφέρουν βελτίωση του μικροκλίματος στις περιοχές υψηλής πυκνότητας, βελτιώνοντας τη θερμική άνεση και συμβάλλοντας στην απομάκρυνση των αέριων και σωματιδιακών ρύπων. Έτσι, το νομικό πλαίσιο, εκκινώντας με τον ΝΟΚ το 2012, άρχισε να υποστηρίζει την ένταξη στα κτήρια νέων υλικών, τεχνολογιών και δομικών συστημάτων και να πριμοδοτεί το σχεδιασμό με κίνητρα με φιλο-περιβαλλοντικά κριτήρια προς όφελος του κοινωνικού συνόλου και του περιβάλλοντος, ακολουθώντας τις διεθνείς και ευρωπαϊκές κατευθύνσεις.  Παράλληλα επιτρέπει σημαντικές νέες δυνατότητες, λαμβάνοντας υπόψη το ενεργειακό αποτύπωμα των κτηρίων, με στόχους κυρίως τη βελτίωση του μικροκλίματος στα αστικά σύνολα με υψηλή πυκνότητα, την αύξηση των διατιθέμενων χώρων πρασίνου και των χώρων που διατίθεται σε κοινή χρήση.

Εν όψει της Ευρωπαϊκής πολιτικής κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050, των πρόσφατων ενεργειακών κρίσεων και της «στροφής» του διεθνούς και ευρωπαϊκού πολεοδομικού σχεδιασμού σε νέα μοντέλα κτιρίων, κρίνεται αναγκαία η «συμπόρευση» της εθνικής νομοθεσίας με κριτήρια τα οποία έχουν ήδη κερδίζουν έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (Βιοκλιματικός Σχεδιασμός, επέκταση καθ’ ύψος, αστικά πάρκα – άλση, απόδοση χώρων στην κοινή χρήση κ.α.), με τελικό αποτέλεσμα την εν τοις πράγμασι υιοθέτηση και υλοποίηση αυτών των νέων πρακτικών και στην Ελληνική πραγματικότητα. Με άλλα λόγια, αρχίζει να αποθαρρύνεται η προσκόλληση σε παρωχημένα, συντηρητικά μοντέλα σχεδιασμού και να προωθείται η «στροφή» σε σύγχρονες βιώσιμες πολεοδομικές πρακτικές.

 

IV. Επί της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ – Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ

Στο πλαίσιο των ανωτέρω, τέθηκε ο προβληματισμός των ειδικότερων του ΝΟΚ νομοθετικών διατάξεων ή προβλέψεων μέσω Προεδρικών Διαταγμάτων, τα οποία εισήγαγαν διαφορετικές του ΝΟΚ πολεοδομικές προδιαγραφές. Αναφορικά με αυτό, επισημαίνεται το άρθρο 1 παρ.5 ΝΟΚ που ορίζει ότι:

«α) Οι ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, με την επιφύλαξη της επόμενης παραγράφου, κατισχύουν των γενικών διατάξεων, που περιέχονται στον παρόντα νόμο. β) Οι διατάξεις του παρόντος κατισχύουν των κανονιστικών πράξεων της Διοίκησης (όπως αποφάσεις Νομάρχη, πράξεις Δημοτικού Συμβουλίου κ.λπ.), με τις οποίες θεσπίζονται όροι δόμησης (όπως ύψος, ποσοστό κάλυψης, αριθμός ορόφων, θέση υπογείου κ.λπ.), εκτός από: 1) οποιουδήποτε είδους διατάγματα και 2) πράξεις, με τις οποίες θεσπίζονται ειδικές και εντοπισμένες ρυθμίσεις (όπως για διατηρητέα κτίρια, μνημεία, ειδικά κτίρια κ.λπ.). Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής μπορεί να διαπιστώνεται η μη εφαρμογή των παραπάνω κανονιστικών πράξεων της διοίκησης.»

Το εν λόγω άρθρο αποτελεί εφαρμογή της αρχής της εκάστοτε λεπτομερέστερης ρύθμισης, με τον ειδικό νόμο να υπερισχύει του γενικού[13]. Με την εν λόγω διάταξη τέθηκε ο γενικός κανόνας ότι οι ειδικότερες πολεοδομικές διατάξεις (νοούμενες ως έχουσες ισχύ τυπικού κανόνα δικαίου) υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ (υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων του εδαφίου β). Αυτό σημαίνει πως εάν σε έναν νόμο ή σε Προεδρικό Διάταγμα εκδοθέν βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης ορίζεται πολεοδομική διάταξη που ανατρέπει τις γενικές ρυθμίσεις του ΝΟΚ, αυτή υπερισχύει, βάσει του κανόνα της ειδικότητας.

Συνεπώς, βάσει ρητής αναφοράς του ΝΟΚ,  δύναται Νόμοι ή Προεδρικά διατάγματα να θέτουν ειδικούς όρους και περιορισμούς δόμησης, οι οποίοι υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ, στη βάση της αρχής της ειδικότητας.

Δύο ειδικότερα άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία και άρα εισάγουν ειδικότερες του ΝΟΚ ρυθμίσεις που υπερισχύουν των γενικότερων προβλεπόμενων αυτού είναι τα άρθρα 10 και 25, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.

 

1. Επί του άρθρου 10 ΝΟΚ

Τα κίνητρα που έχουν θεσπιστεί με το άρθρο 10 του ΝΟΚ αφορούν, όπως αναφέρει και ο τίτλος του άρθρου, «την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές». Δηλαδή, αφορούν συγκεκριμένες περιοχές με αυστηρά πληθυσμιακά κριτήρια, ώστε να επιβεβαιώνεται ο «πυκνοδομημένος» χαρακτήρας τους. Με το εν λόγω άρθρο δίνεται το κίνητρο ποσοστιαίας αύξησης του επιτρεπόμενου συντελεστή δόμησης του εκάστοτε οικοπέδου, υπό την προϋπόθεση ποσοστιαίας μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου και απόδοσης σε κοινή δημόσια χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης – δηλαδή, με την απόδοση του συγκεκριμένου πολεοδομικού κινήτρου θα πρέπει να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης. Είναι συνεπώς οι διατάξεις απολύτως σύμφωνες με το Σύνταγμα (ά. 24) και τη συναφή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας περί «περιβαλλοντικού και πολεοδομικού κεκτημένου», η οποία επιτάσσει σε περίπτωση μεταβολής των όρων δόμησης να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης (πρβλ. Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995), με τις οποίες κρίθηκε ad hoc ότι: «επιδείνωση (ενν. των όρων διαβίωσης) δεν συνεπάγεται ούτε η τροποποίηση των όρων δομήσεως, διότι η αύξηση του συντελεστή δόμησης (0,8 έναντι 0,6 που ίσχυε προηγουμένως) αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου, ενώ ο όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών.»

Ο ειδικότερος χαρακτήρας της εν λόγω νομοθετικής πρόβλεψης διαφαίνεται και από το ίδιο το λεκτικό της διάταξης του άρθρου 10: «Σε κάθε περίπτωση δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους, έως το ανώτατο επιτρεπόμενο κατά το άρθρο 15 ύψος, για τον προσαυξημένο συντελεστή δόμησης. Όταν το ύψος ορίζεται από ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, οι οποίες ισχύουν στην περιοχή, δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους κατά…»

Αυτή η ειδικότερη επιλογή του νομοθέτη, όπως επιτρέπεται από την παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ, δικαιολογείται λοιπόν πλήρως με βάση την γενικότερη πολιτική για επιβράδυνση της κλιματικής καταπόνησης, στη βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και στην προαγωγή των περιβαλλοντικών και κοινωνικών θεμάτων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.

Η πυκνότητα των κτηρίων, η θέση τους στο οικόπεδο, ο τρόπος ανάπτυξης των κτηριακών όγκων, η κακή σχέση τους με τα πλάτη των δρόμων και η έλλειψη ανοιχτών ιδιωτικών και κοινόχρηστων χώρων, αποτελούν βασικές αιτίες περιβαλλοντικής υποβάθμισης της πόλης.

Με το εν λόγω άρθρο του ΝΟΚ όχι μόνο δεν υποβαθμίζεται ένα ήδη επιβαρυμένο αστικό περιβάλλον, αλλά, αντιθέτως, καθίσταται δυνατό στις μελέτες για νέα κτήρια να εφαρμόζονται σύγχρονες αρχές δόμησης που είναι εναρμονισμένες με νέες διαπιστώσεις και προβλέψεις για την προστασία του περιβάλλοντος και για απόδοση οφέλους στο κοινωνικό σύνολο.

Από τις συνενώσεις οικοπέδων που θα προκύψουν με την παροχή των παραπάνω κινήτρων, προκύπτει όφελος για την ποιότητα της καθημερινής ζωής, το περιβάλλον, την αισθητική εικόνα της πόλης και την αρχιτεκτονική. Υπό αυτούς τους όρους η προτεινόμενη αύξηση του συντελεστή δόμησης συνοδεύεται από τον περιορισμό του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης, και συνεπώς δεν συνιστά επιδείνωση αλλά βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος.

 

2. Επί του άρθρου 25 ΝΟΚ

Στο ίδιο πνεύμα με το άρθρο 10 ΝΟΚ, με το άρθρο 25 ορίζεται κίνητρο αύξησης του συντελεστή δόμησης για κτίρια που μέσω του βιοκλιματικού και ενεργειακού σχεδιασμού τους απαιτούν την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενεργείας, χρησιμοποιώντας συστήματα εξοικονόμησης ενέργειας καθώς και συστήματα ΑΠΕ ή παρουσιάζουν ταυτόχρονα εξαιρετική περιβαλλοντική απόδοση. Το ύψος ενός κτιρίου, αυτό καθ’ εαυτό, δεν επιβαρύνει το περιβάλλον, πολλώ δε μάλλον όταν χαρακτηρίζεται από βιοκλιματικό σχεδιασμό και συνοδεύεται με μείωση της επιτρεπόμενης στην περιοχή κάλυψη του οικοπέδου.

Σε κάθε περίπτωση πρέπει να επισημανθεί ότι το ύψος ως ο όρος δόμησης δεν συνιστά καθαυτό δυσμενή μεταβολή των συνθηκών[14], ιδιαίτερα όταν αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου των οικοπέδων – με αποτέλεσμα, όπως αναφέρεται και στην προαναφερθείσα αιτιολογική έκθεση του ΝΟΚ, να αυξάνεται η ροή του ανέμου, να βελτιώνεται η θερμική άνεση και να απομακρύνονται οι αέριοι και σωματιδιακοί ρύποι. Ο περιορισμός του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης συνιστά λοιπόν επιστημονικώς τεκμηριωμένη βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος και, άρα, δεν συγκρούεται με την ιδιότητα  του πολεοδομικού κεκτημένου περί μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης εντός πολεοδομημένων περιοχών.

 

V. Συμπεράσματα

Ενόψει των ανωτέρω, κωδικοποιούνται τα συμπεράσματά μας ως εξής:

• οι κανόνες του ΝΟΚ είναι γενικοί, αφορούν ολόκληρη την Επικράτεια και εφαρμόζονται συμπληρωματικά και μόνο ως προς τα θέματα τα οποία δεν ρυθμίζονται ρητώς από τις κατά περίπτωση ειδικές πολεοδομικές-ρυμοτομικές διατάξεις, βάσει της ρητής πρόβλεψης της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ.
• οι κανόνες των άρθρων 10 και 25 ΝΟΚ είναι ειδικότεροι των γενικών διατάξεων του ΝΟΚ, όπως αποδεικνύεται από την ανάγνωση αυτών των διατάξεων.
• δίνονται μέσω αυτών των ειδικότερων διατάξεων του ΝΟΚ ειδικότερα προαιρετικά πολεοδομικά κίνητρα (αύξηση συντελεστή δόμησης σε πυκνοδομημένες περιοχές, μεγαλύτερο ύψος κτιρίων συνοδευόμενο από μικρότερη κάλυψη): 1) σε περιοχές όπου δεν υπάρχουν ειδικοί περιορισμοί, 2) σύμφωνα με συγκεκριμένη διαδικασία, 3) ειδικότερες, περιοριστικές και αυστηρές προϋποθέσεις και 4) εφαρμόζονται ad hoc – επιλογή η οποία έχει τεκμηριωθεί επιστημονικά πως δεν επιφέρει αυτή καθαυτή περιβαλλοντική επιβάρυνση, αλλά, αντιθέτως, εξυπηρετεί τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης.
• λόγω του εξειδικευμένου χαρακτήρα του (ως ανωτέρω) το πολεοδομικό κίνητρο των ειδικότερων άρθρων του ΝΟΚ τίθεται σε εφαρμογή κατευθύνσεων και προδιαγραφών των σύγχρονων πόλεων με βάση το διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο, το οποίο επιβάλλει εδώ και πολλά χρόνια τέτοιου είδους αστικές αναπλάσεις με βιοκλιματικό σχεδιασμό, επέκταση καθ΄ ύψος και απόδοση χώρων στην κοινή χρήση.

Όπως έχει κριθεί, ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, από τον οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ποιότητα ζωής στην πόλη, πρέπει να γίνεται κατά τρόπο ορθολογικό, σε συμφωνία προς πολεοδομικά κριτήρια και χάριν του δημοσίου συμφέροντος[15]. Τούτο ουδόλως σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η χρήση θεσπισθέντων πολεοδομικών κινήτρων, οι εκάστοτε, όμως, ρυθμίσεις πρέπει να στηρίζονται σε αντικειμενικά, επιστημονικώς καθορισμένα πολεοδομικά κριτήρια[16] και να συμπορεύονται με το πυρήνα της έννοιας του πολεοδομικού κεκτημένου, υπό το πρίσμα της μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών και της προστασίας του φυσικού και αστικού περιβάλλοντος.

Σύμφωνα με την ανωτέρω ανάλυση, με την θεσμοθέτηση ειδικών πολεοδομικών διατάξεων περί υψών κτιρίων υπό τις ως άνω προϋποθέσεις καθίσταται σαφές πως δεν μεταβάλλεται a priori το πολεοδομικό κεκτημένο και η φυσιογνωμία της εκάστοτε περιοχής, ούτε αναιρείται ο ορθολογικός πολεοδομικός σχεδιασμός, όπως επιβάλλεται από το άρθρο 24 Συντάγματος.

 

VI. Αντί επιλόγου

Μέσα από αυτήν την έντονη συζήτηση που αναπτύσσεται, παρουσιάζεται σίγουρα η αναγκαιότητα μίας ουσιαστικής και εις βάθος συζήτησης του τεχνικού κόσμου και δη των αρχιτεκτόνων για το μέλλον των πυκνοδομημένων περιοχών και το μέτρο και τον βαθμό των σχεδιαζόμενων αλλαγών – πιθανώς και για την επανεξέταση και κωδικοποίηση όλων των σχετικών άρθρων σε σχέση με τη διαμόρφωση των πολεοδομικών μεγεθών που προβλέφθηκαν στον Οικοδομικό Κανονισμό. Είναι σαφές ότι η έντονη αυτή συζήτηση μπορεί να αποτελέσει έναυσμα έρευνας και αναθεώρησης των διατάξεων που αφορούν τον υπολογισμό του συντελεστή δόμησης και την αύξηση του ύψους των κτιρίων, έτσι ώστε να διαφυλαχθεί αφενός το να μη χάσει την ευκαιρία η χώρα για εναρμόνιση με τις νέες κατευθύνσεις περί ενεργειακής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού στο διεθνές περιβάλλον – αφετέρου, να καταστεί σαφές το όριο μέχρι το οποίο δημιουργείται πράγματι η ασφάλεια περί μη ανατροπής του πολεοδομικού κεκτημένου, της αισθητικής και της φυσιογνωμίας των πόλεων, ως έχουν αυτές διαμορφωθεί.

Σε αυτή την κατεύθυνση, μία κωδικοποίηση των διατάξεων που επηρεάζουν το ύψος των οικοδομών, ενδεχομένως και μέσω σχεδιαγραμματικής απεικόνισης, θεωρούμε πως θα αναδείκνυε τα θετικά του ΝΟΚ και θα βοηθούσε ουσιωδώς στην περίπτωση που θα κρινόταν απαραίτητη η επανεξέταση κάποιων από των διατάξεών του, προς την ορθή και επιστημονικά τεκμηριωμένη τροποποίησή τους.

Μια σημαντική καταληκτική παρατήρηση: η συστηματική ανάγνωση των πολλών διατάξεων που εφαρμόζονται για την υλοποίηση ενός κτιρίου συνθέτουν ένα ιδιαίτερα τεχνικό πλέγμα, στο πλαίσιο του οποίου η στάθμιση όλων των αναφυόμενων ζητημάτων καθίσταται δύσκολη για τους εφαρμοστές και τους ερμηνευτές του, και μεταξύ άλλων, του Δικαστή. Σε κάθε περίπτωση, το Συμβούλιο της Επικρατείας κάθε άλλο παρά συντηρητικό ρόλο έχει κρατήσει με τη μακρά Νομολογία του, καθώς προστάτεψε τις αλλαγές προς τις σωστές κατευθύνσεις. Εν τέλει, τα περισσότερα θέματα είναι όχι μόνο τεχνικά αλλά απαιτούν αλληλοεξέταση και παράλληλη έρευνα, καθώς μία διάταξη του ΝΟΚ δύναται να επηρεάζει τη νομική διάσταση της κρίσης μας για μία άλλη.

---

[1] Καρατσώλης Κ. (2020). Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 1. [2] Οι οποίες βασίστηκαν στις αποφάσεις ΣτΕ 2102/19 και 705-706/20, με τις οποίες το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο όρισε ότι όπου υπάρχουν ειδικά διατάγματα πρέπει να εφαρμόζονται αυτά και όχι οι διατάξεις του ΓΟΚ 1985 και του ΝΟΚ 2012. [3] Ν. 4067/12, ΦΕΚ Α΄ 79/09.04.2012, διορθ. σφαλμ. σε ΦΕΚ Α 99/27.4.2012. [4] Καράκωστας Ι., «Η προστασία του περιβάλλοντος αδιαπραγμάτευτο νομικό και κοινωνικό κεκτημένο», 2007, Νόμος και Φύση. [5] Όπως είναι η ιδιομορφία, ο χαρακτήρας μιας περιοχής ως πόλεως, προαστίου ή χωριού και η εν γένει φυσιογνωμία, καθώς και οι ανάγκες κάθε περιοχής. [6] Βλ. σχετικά νεότερη νομολογία ΣτΕ Ολ 3746/1995, 1260/1999 επταμ., Ολ 376/2014, ΠΕ 28/2015, 1159/1989, 1111/2003, 2808/2004, 2181/2005, 2712/2006.] [7] Ομοίως έκριναν οι αποφάσεις ΣτΕ 643/1988, 941/1988, 948/1988, 3618/1995(Ολ), 2252/2002. [8] Βλ. και ΣτΕ 3478/2000, ΣτΕ 554/2000, ΣτΕ 6070/1996, ΣτΕ 4572/1996, βάσει των οποίων τροποποιήσεις είναι ανεκτές μόνον εφόσον βελτιώνουν τον πολεοδομημένο χώρο ή εφόσον εξασφαλίζουν τουλάχιστον την υφιστάμενη κατάσταση (λειτουργία) του. [9] βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά. [10] Βλ. Buildings Should Be At The Heart Of The European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019) [11] Eurostat, Ενεργειακά ισοζύγια, έκδοση 2019 – τελική κατανάλωση ενέργειας το 2017 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/10077623/KS-EN-19-001-EN-N.pdf/59b44e6f-ff33-488b-a85f-9c4f60703afc [12] Το σχετικό ποσοστό παγκοσμίως συνεχίζει να αυξάνεται κυρίως λόγω αύξησης του πληθυσμού και της δομημένης επιφάνειας του πλανήτη. (2018 Global Status Report, Global Alliance for Buildings and Construction – GlobalABC) [13] Με την ΣτΕ 1166/1951 Ολομ. επισημάνθηκε ακριβώς ότι σε περίπτωση «συγκρουομένων μεταξύ τους και συνισχυόντων κανόνων δικαίου, η βούληση του νομοθέτη αναζητείται με βάση το κριτήριο του γενικού προς τον ειδικό κανόνα, υπερισχύοντος του τελευταίου», κανόνας ο οποίος διατρέχει διαχρονικά την εθνική νομολογία. [14] Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995. [15] ΣτΕ 4974/2013, 3176/2008. [16] ΣτΕ 1242/16, σκ. 6

Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ. Ομάδα Μελέτης και Τεκμηρίωσης: Βασιλοπούλου Ιωάννα, Δικηγόρος ΜΔΕ Μιχαλακέα Αθηνά, Δικηγόρος ΜΔΕ, Υπ. Δρ. Τσακαλογιάννη Ιφιγένεια, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc   

I. Πρόλογος

Στόχος της παρούσας μελέτης είναι η ανάδειξη των στοιχείων που κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας (από τα έτη 1992 και έπειτα) αποτελούν κρίσιμα μεγέθη για τον καθορισμό της Φέρουσας Ικανότητας (στο εξής ΦΙ) και τα οποία θα μπορούσαν να καταγραφούν ως βασικές παράμετροι για την εκτίμησή της, έχοντας ως άξονα τις κατευθύνσεις του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου.  Θεωρούμε ότι το δείγμα επιλογής είναι εξαιρετικά κρίσιμο για την ορθότητα των συμπερασμάτων που αποτυπώνονται.  

II. Η εκτίμηση της ΦΙ βάσει του Συμβουλίου της Επικρατείας

Καταρχάς, δυνάμει της μελέτης και κωδικοποίησης των αποφάσεων και Πρακτικών Επεξεργασίας του ΣτΕ και της καταγραφής των αναφορών στην εκτίμηση της ΦΙ προκύπτει το συμπέρασμα ότι τα ως άνω μπορούν να καταχωρηθούν συστηματικά σε κάποιες κατηγορίες, από τις οποίες δύναται να αντληθούν κριτήρια και δεδομένα για τη δημιουργία προδιαγραφών και κριτηρίων για την εκτίμηση της Φ.Ι.:

Α.1. Οικισμοί και Επεκτάσεις Οικισμών

Πλήθος αποφάσεων του ΣτΕ αναφέρονται στη ΦΙ, ως στοιχείο εκτίμησης της ικανοποίησης των οικιστικών αναγκών, οι οποίες είτε απορροφώνται από τους υπάρχοντες οικισμούς είτε εξυπηρετούνται με την επέκταση των ορίων οικισμών ή τη δημιουργία νέων. Από τη συστηματική ανάλυση προκύπτει ότι στην περίπτωση αυτή πρέπει να μελετηθούν: α) η δυνατότητα απορρόφησης των οικιστικών πιέσεων από τους υφιστάμενους οικισμούς (ΠΕ ΣτΕ 196/2021, ΣτΕ 164/2022), για την οποία λαμβάνονται ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ:

• το βάρος του πληθυσμού
• τα κριτήρια που σχετίζονται με τους νέους οικιστικούς υποδοχείς και προβλέπονται από πολεοδομικά – χωροταξικά σχέδια (π.χ. ΓΠΣ)
• το οδικό δίκτυο
• η δυνατότητα του υδρευτικού δικτύου να εξυπηρετήσει τον προσδοκώμενο πληθυσμό και τους νέους οικισμούς, χωρίς υπερεκμετάλλευση των υδατικών πόρων.

β) η προστασία του «πολιτιστικού κεφαλαίου», για την οποία λαμβάνεται, ως στοιχείο εκτίμησης της ΦΙ, κατά το ΣτΕ, η μη μεταβολή της πολεοδομικής φυσιογνωμίας της οικιστικής περιοχής (ενδεικτικά ΣτΕ 585/2014), και γ) η μη υπέρβαση της φυσικής χωρητικότητας της οικιστικής περιοχής, για την οποία λαμβάνονται, ως στοιχεία εκτίμησης της ΦΙ:

• η προστασία των φυσικών πόρων, και
• η ικανότητα των υποδομών, τεχνικής και κοινωνικής υφής (ενδεικτικά, ΣτΕ 1037/22).

Α.2 Προδιαγραφές για το νησιωτικό οικοσύστημα

Ειδικά για τα μικρά νησιά, παγίως γίνεται δεκτό από το ΣτΕ ότι είναι δεκτικά μόνο μορφών ήπιας ανάπτυξης, συμβατής με τον ευαίσθητο χαρακτήρα τους. Με άλλα λόγια, ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης επιτάσσει τον ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό και ισχύει κατά μείζονα λόγο για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων όπως τα μικρά νησιά (ΣτΕ 3920/2010, ΣτΕ 387/2014). Άρα, η φέρουσα ικανότητα των μικρών νησιών αποτελεί μέγεθος που πρέπει να εκτιμηθεί ιδιαιτέρως από τις μελέτες που πρόκειται να εκπονηθούν. Από τη νομολογία του ΣτΕ διαπιστώνεται ότι για τον υπολογισμό της ΦΙ των μικρών νησιών στοιχεία εκτίμησης είναι: α) η πολλαπλή χρήση εγχώριων πόρων των μικρών νησιών, και  β) η προστασία και διατήρηση της βιοποικιλότητάς τους. Επιπλέον, η ΦΙ μπορεί να εκτιμηθεί με τους κάτωθι, ενδεικτικούς κατά το ΣτΕ τρόπους:

• Προσδιορισμός ΦΙ σε μακροπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα σχέδια βιώσιμης ανάπτυξης, ιδίως με έμφαση: α) στην αναθεώρηση των μη βιώσιμων πρακτικών, β) στην προαγωγή περιβαλλοντικώς υγιούς τεχνολογίας και γ) στον αποκλεισμό των τεχνολογιών που δημιουργούν απειλή για το οικοσύστημά τους (ενδεικτικά, ΠΕ ΣτΕ 216/1999, ΠΕ ΣτΕ 355/1999).
• Υπολογισμός μέτρου διατήρησης βιοποικιλότητας για το εκάστοτε νησί και ανάπτυξη νέων τεχνολογιών προς τον σκοπό αυτό (ενδεικτικά, Π.Ε. ΣτΕ 359/1999, Π.Ε. ΣτΕ 432/2001).
• εκπόνηση ειδικής μελέτης «χωρητικότητας» (ήτοι το ειδικό εργαλείο χωρικού σχεδιασμού που προβλεπόταν από το Περιφερειακό Πλαίσιο Ν. Αιγαίου στη συγκεκριμένη περίπτωση, βλ. ΣτΕ 1037/2022).

Τέλος, έχει κριθεί ότι κύριος παράγοντας για τον καθορισμό των ορίων της ΦΙ στα μικρά νησιά είναι το ενεργειακό τους σύστημα (βλ. ΣτΕ 1421/2013, ΣτΕ 1422/2013).

Β.1. Προσεγγίσεις της ΦΙ σε άλλους/ειδικούς τομείς δραστηριοτήτων

Κατά την έρευνα σε αποφάσεις και Πρακτικά Επεξεργασίας του ΣτΕ διαπιστώθηκε ότι η εκτίμηση της ΦΙ θεωρείται απαραίτητο στοιχείο για την έγκριση Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (Ε.Σ.Χ.Α.Σ.Ε.) και Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (Ε.Σ.Χ.Α.Δ.Α.), αλλά και για την έγκριση δημιουργίας υποδοχέων αποβλήτων (ΟΕΔΑ – Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διάθεσης Απορριμμάτων), Περιοχών Ολοκληρωμένης Ανάπτυξης Υδατοκαλλιεργειών (Π.Ο.Α.Υ.) και εγκαταστάσεων ΑΠΕ. Μάλιστα, η νομολογία του ΣτΕ φαίνεται να εκτιμά διαφορετικά το στοιχείο της ΦΙ για την εγκατάσταση ΑΠΕ σε μικρά νησιά σε σύγκριση με την εγκατάστασή τους στον ηπειρωτικό χώρο.

Β.2. Σωρευτικές επιπτώσεις δραστηριοτήτων – Συνεργιστικό αποτέλεσμα

Στην πλειοψηφία των αποφάσεων του ΣτΕ που αφορούν βιομηχανικές δραστηριότητες, εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, έργα μεταφορών ή παραγωγική δραστηριότητα κρίθηκε πως στο πλαίσιο εκτίμησης της ΦΙ πρέπει να εξετάζονται και οι επιπτώσεις που τυχόν θα έχει μια νέα εγκατάσταση δεδομένης της σώρευσης με υπάρχουσες χρήσεις καθώς και εγκαταστάσεις ίδιων χρήσεων. Επιπλέον, το ΣτΕ έχει επισημάνει πολλές φορές πως για την εκτίμηση της ΦΙ σε μονάδες διαχείρισης αποβλήτων (ΟΕΔΑ), βιομηχανίες, μονάδες κτηνοτροφίας και μεταναστευτικές δομές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι σωρευτικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον από την παράλληλη λειτουργία τέτοιου είδους μονάδων, με επίκεντρο στο αθροιστικό αποτέλεσμα αντιστοίχων διαφόρου είδους οχλήσεων στην περιοχή ενδιαφέροντος [1]. Αντιστοίχως, έχει επισημανθεί το δυνητικό αθροιστικό ζημιογόνο αποτέλεσμα από ομοειδείς εγκαταστάσεις [2] από την ταυτόχρονη λειτουργία εγκαταστάσεων [3].  

III. Η θέση του ορισμού της ΦΙ στον ορθολογικό σχεδιασμό και το πεδίο χωρικής ανάλυσής της

Η φέρουσα ικανότητα αποτελεί στοιχείο και κριτήριο που πρέπει να περιλαμβάνεται μεταξύ άλλων στον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό [4]. Η ΦΙ αποτελεί ένα εργαλείο δυναμικό, το οποίο εκτιμάται σε διαφορετικά επίπεδα χωρικού σχεδιασμού και χωρικής ενότητας, ανάλογα με διάφορους παράγοντες, όπως το είδος της εκάστοτε επέμβασης, τις συνθήκες της περιοχής ενδιαφέροντος, τα ιδιαίτερα τοπικά, φυσικά, πολιτιστικά και πολεοδομικά χαρακτηριστικά, κ.α. Κατά κανόνα, όμως, πρέπει να αποφεύγεται η σημειακή και αποσπασματική χωροθέτηση έργων και δραστηριοτήτων, διότι αυτό αντίκειται στη φέρουσα ικανότητα της περιοχής [5] .  

IV. Συμπεράσματα θεωρητικού περιεχομένου

• Τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψιν για τον υπολογισμό της βιώσιμης ανάπτυξης θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν και για τον υπολογισμό της ΦΙ, καθώς συχνά στη Νομολογία του ΣτΕ οι δύο αυτές έννοιες ταυτίζονται [6].
• Η βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη συνίσταται πρωτίστως στην αναζωογόνηση των οικισμών της χώρας που φθίνουν ή εγκαταλείπονται, προς τους οποίους θα πρέπει να κατευθύνεται η αναπτυξιακή δραστηριότητα [7].
• Η ΦΙ συνδυάζεται και με κριτήρια μη ποσοτικά, όπως ο χαρακτήρας των νησιών ως παραδοσιακών ανθρωπογενών συστημάτων και περιοχών ως ευαίσθητων οικοσυστημάτων. Άρα, το μέγεθος της ΦΙ πρέπει να ερευνάται και υπό αυτό το πρίσμα. Ιδιαιτέρως, ειδική πρόνοια πρέπει να υπάρχει για την διατήρηση του χαρακτήρα των μικρών νησιών και του νησιωτικού ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου τους [8].
• Ο υπολογισμός και η εκτίμηση της ΦΙ αποτελούν βασικό κριτήριο ορθολογικού ελέγχου των χρήσεων γης [9].
• Οι αλλαγές ή οι αυξήσεις σε πολεοδομικά μεγέθη (π.χ. αύξηση συντελεστή) επηρεάζουν την ΦΙ και γι’ αυτό πρέπει να την λαμβάνουν υπόψιν [10].
• Η ΦΙ αφορά ευρύ πεδίο δραστηριοτήτων, μεταξύ άλλων: τουρισμό, ενέργεια, πρωτογενή τομέα, υδατοκαλλιέργειες (ΠΟΑΥ), βιομηχανία, κ.α.

Η πλειοψηφία των αποφάσεων συγκλίνει στο ότι η Φ.Ι. αποτελεί πολεοδομικό κριτήριο, το οποίο λαμβάνεται υπόψη κατά τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό.   Πρώτη δημοσίευση: ECOPRESS: https://ecopress.gr/i-ferousa-ikanotita-mesa-apo-ti-nomolo/ ΑΠΕ – ΜΠΕ: https://www.amna.gr/home/article/747799/Ferousa-Ikanotita-Apo-tin-uperdomisi-ton-nision-kai-ti-spatali-fusikon-poron-sti-biosimi-anaptuxi   [1] ΣτΕ 902/2011, 1531/2014 [2] 380/2014, 1973/2017, 1678/22.. [3] ΣτΕ 273/2019 [4] Ενδεικτικά ΠΕ ΣτΕ 246/1992140/2002, 114/2010, 199/2010, 178/2019. [5] Π.Ε. ΣτΕ 194/2011. [6] Ενδεικτικά Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, 388/2003, 87/2020. [7] Π.Ε. ΣτΕ 527/2001, 535/2002. [8] Π.Ε. ΣτΕ 210/2002, 87/2020. [9] Π.Ε. ΣτΕ 120/2002, 159/2002. [10] Π.Ε. ΣτΕ 601/2002.